העליון: האיסור הגורף על חופשות רגילות לאסירים תושבי הרשות – בלתי מידתי; המדינה תעצב חריג צר לבחינה פרטנית בתוך חצי שנה

בית המשפט העליון קבע כי ההסדר הנוכחי של שירות בתי הסוהר, האוסר באופן גורף יציאה לחופשה רגילה לאסירים פליליים המתגוררים בתחומי הרשות הפלסטינית, אינו עומד במבחן המידתיות במשפט המנהלי. נקבע כי לצד הכלל האוסר, יש לעצב חריג צר שיאפשר, במקרים נדירים ובהתקיים תנאים מחמירים, בחינה פרטנית של מסוכנות האסיר. המדינה חויבה לגבש בתוך שישה חודשים מנגנון מידתי שיישם את העקרונות הללו, מבלי לפגוע בתכלית הביטחונית של ההסדר.

הרקע: מתיקון גורף ועד להכרעה עקרונית

על פי נוהלי החופשות של שירות בתי הסוהר, חופשה לאסיר היא כלי מנהלי הניתן לפי שיקול דעת, בין אם כחלק מסבב חופשות קבוע – המכונה חופשה "רגילה" – ובין אם חופשה נקודתית "מטעמים מיוחדים" כגון אירוע משפחתי חריג או נסיבות הומניטריות. במשך שנים הוחזקה חזקה של מסוכנות ביחס לאסירים פליליים תושבי הרשות, אך הייתה קיימת אפשרות, מצומצמת ומדורגת, להפריך חזקה זו באופן פרטני. לפני פחות מעשור בוצע שינוי: החריג בוטל, והכלל האוסר יציאה לחופשה רגילה הפך גורף לחלוטין, ללא מסלול לבחינה אינדיבידואלית.

בענייננו, אסיר פלילי, תושב הרשות, המרצה עונש מאסר ממושך מאז שנות התשעים בגין עבירות חמורות, ביקש לצאת לחופשה רגילה במסגרת הסבב. בקשתו נדחתה מיידית בשל עצם היותו תושב הרשות, ללא בחינה לגופו. עתירה שהגיש לבית המשפט המחוזי התקבלה, וההסדר הגורף הוכרז כבלתי סביר מבחינה מינהלית. המדינה ביקשה רשות ערעור לעליון. לאחר שהוכרה חשיבותה העקרונית של הסוגיה וניתנה רשות לערער, הערעור נדחה לגופו.

חופשה: פריבילגיה מנהלית בעלת ערך שיקומי

העליון חזר על הכלל כי חופשה אינה "זכות מוקנית" לאסיר, אלא טובת הנאה הניתנת לפי שיקול דעת רשויות הכליאה. עם זאת, שיקול הדעת המינהלי כפוף לעקרונות המשפט הציבורי, ובהם סבירות, שוויון ומידתיות. חופשה רגילה תורמת לשיקום האסיר: היא מחזקת קשרים משפחתיים, מתמרצת התנהגות נאותה ומסייעת בהכנת האסיר לחזרה לחיים בקהילה. לעיתים יש לה גם היבט פרקטי בהערכת כשירות לשחרור מוקדם בפני ועדת השחרורים. לפיכך, גם אם מדובר בפריבילגיה ולא בזכות, אין לשלול אותה באופן גורף, אלא אם הוכח כי אין בנמצא אמצעי חלופי שפגיעתו פחותה ויכול להשיג את אותה תכלית ביטחונית.

המסגרת הנורמטיבית והסוגיות שבמחלוקת

נוהלי החופשות מבחינים בין שני סוגי חופשות: חופשה רגילה, הניתנת במסגרת סבב תקופתי ולפרקי זמן קצרים, וחופשה מטעמים מיוחדים, הניתנת באופן נקודתי ובנסיבות חריגות. ההסדר הנוכחי מקטלג אסירים תושבי הרשות ככאלה שאינם זכאים כלל לחופשה רגילה; לכל היותר יכולים הם להגיש בקשה לחופשה מטעמים מיוחדים, וגם זאת בכפוף לדרישות מחמירות במיוחד להפרכת מסוכנות.

המדינה טענה כי עצם הוצאת אסיר תושב הרשות אל מעבר לכותלי הכלא לתחומי ישראל מגלמת מסוכנות אינהרנטית, המצדיקה אפוא הבחנה ביניהם לבין יתר האסירים הפליליים. לשיטתה, מאפיין זה אינו משתנה, ואין צורך במלחמה או במצב קיצון כדי להצדיק כלל גורף. מנגד, המשיב טען – ובית המשפט קיבל את עמדתו בחלקה – כי הכלל המוחלט אינו מותיר כל פתח לבחינה אינדיבידואלית, על אף שמסוכנות אפשר לבחון באמצעים פרטניים ולצמצם אותה באמצעות תנאי פיקוח מותאמים.

הכרעת העליון: האינטרס הביטחוני נשמר, אך יש לקבוע חריג צר

בית המשפט העליון הדגיש כי התכלית הביטחונית של ההסדר מובנת ולגיטימית: המדינה רשאית ואף חייבת למנוע סיכונים לשלום הציבור ולביטחון המדינה. יחד עם זאת, נקבע כי מבחן המידתיות דורש בחינה של חלופות שפגיעתן פחותה. במקום שמתגבש כלל גורף שאינו מותיר שום מסלול לבחינה אינדיבידואלית – בית המשפט נוטה לראות בכך פגיעה לא מידתית, במיוחד כאשר קיימות דוגמאות ענפיות שבהן לצד כלל מגביל מוצב חריג נקודתי ומבוקר.

במקרה זה, ציין העליון כי אפילו לגבי אסירים ביטחוניים – הנחשבים למסוכנים יותר בהיבט הביטחוני – קיימים מנגנונים המאפשרים, במקרים חריגים ותחת תנאים קפדניים, לשקול שינוי סיווג ובחינה פרטנית לעניין חופשה. מנגד, ההסדר הנוכחי כלפי אסירים פליליים תושבי הרשות מייצר חזקה קשיחה כמעט לחלוטין, הנשענת בעיקר על מקום מגורים. התוצאה היא הפליה פנימית בלתי סבירה: קבוצת אסירים הנתפסת כמסוכנת פחות מבחינה ביטחונית נהנית מפחות אפשרויות לבחינה פרטנית, לעומת קבוצה מסוכנת יותר.

• חופשה רגילה אינה זכות מוקנית, אך שלילתה הגורפת מחייבת הצדקה מינהלית משכנעת ומנגנון חריגים מצומצם.
• התכלית הביטחונית תקפה, אולם יש לאמץ אמצעי שפגיעתו פחותה: חריג צר לצד הכלל.
• בחינה אינדיבידואלית, הנשענת על נתונים קונקרטיים, יכולה להשיג את התכלית הביטחונית תוך צמצום הפגיעה בפרט.
• היעדר חריג כלשהו מוביל לכך שההסדר אינו עומד במבחן המידתיות.
• גם בענייני ביטחון רגישים, המשפט המנהלי מחייב שיקול דעת פרטני במקרים נדירים.
• המדינה תחויב לעצב בתוך שישה חודשים מנגנון מסודר לבחינה פרטנית של בקשות לחופשה רגילה, במקרים חריגים בלבד.

איך ייראה חריג צר? קווים מנחים עקרוניים

בית המשפט לא כפה מודל מפורט, אך הורה לעצב הסדר שמאזן נכונה בין ביטחון הציבור לבין זכויות אסיר במובנן המצומצם. מנגנון כזה יכול לכלול, לשם הדוגמה, דרישה להציג נתונים חיוביים עקביים לאורך זמן (התנהגות ללא דופי, השתתפות בתוכניות טיפול ושיקום), הערכת מסוכנות מקצועית עדכנית, ובחינה מודיעינית. בנוסף, ניתן להתנות חופשה, במקרים חריגים, באמצעי פיקוח צמודים, בקיצור משמעותי של משך החופשה, ובהטלת מגבלות תנועה ויציאה לאזורים מסוימים, הכול בהתאם לסיכון הייחודי שנבחן.

העליון הבהיר כי אין משמעות ההכרעה ביטול הכלל המגביל כשלעצמו. הכלל יוסיף לעמוד בעינו: כעניין שבשגרה, אסירים פליליים תושבי הרשות לא ישולבו בסבב חופשות רגילות. מטרת פתח החריג היא לאפשר למקרים בודדים, בהם הוברר באופן פוזיטיבי וברור כי הסיכון בטל בשישים בנסיבות העניין, לקבל בחינה פרטנית והחלטה מנומקת. במילים אחרות, נטל ההוכחה ימשיך להיות גבוה ביותר, והחריג יופעל במשורה.

השוואה לענפים משיקים והשלכות רוחב

ההכרעה משתלבת בקו פסיקה עקבי הבוחן בחומרה הסדרים גורפים בשדה המנהלי. כלל גורף חוסך משאבים ומבטיח אחידות, אך הוא פוגם ביכולת הרשות להתאים את ההחלטה לנסיבותיו של הפרט. תוספת של חריג צר משמרת את היעילות המערכתית, ובו בזמן מציבה שסתום ביטחוני-משפטי שמקטין טעויות סיווג ונותן מענה למקרים קיצוניים שאינם מתיישבים עם מטרת ההסדר.

המשמעות המעשית לשב"ס היא הקמת נוהל סדור: קביעת קריטריונים ראשוניים לסף פתיחת בקשה; הגדרת מסמכים וראיות נדרשים; קביעת גורם מוסמך בכיר להכרעה; חובת הנמקה מוגברת; ותיעוד מלא של שיקולים ביטחוניים ושיקומיים. לצד זאת, ניתן לשקול בחינה מחודשת בפרקי זמן ארוכים, כדי להימנע משימוש תכוף בערוץ החריג ולהבטיח שמירת הכלל.

האיזון הנדרש: ביטחון, שיקום ומשפט מנהלי

הכרעת העליון מדגישה כי גם בהקשרים רגישים של ביטחון המדינה אין פטור מן החובה ליישם את עקרונות המשפט המנהלי. המידתיות אינה מכרסמת בתכלית הביטחונית, אלא מבקשת להתאימה למצבים חריגים, נדירים ומוצדקים. תכלית זו מתיישבת גם עם הרציונל השיקומי: לחופשה יש פוטנציאל להפחית סיכון עתידי באמצעות שמירת ערוצי קשר עם הקהילה והמשפחה. כאשר בחינה פרטנית מצביעה על סיכון נמוך ביותר, אין הצדקה למנוע פתח מינימלי לבחינה, בכפוף לפיקוח הדוק.

לצד קבלת עמדת המחוזי כי ההסדר הגורף אינו מידתי, העליון הבהיר כי אין מדובר בפתיחת שער רחבה, אלא בקביעה נקודתית: יש לקבוע חריג צר ומובנה, ותו לא. בכך נשמר האיזון בין צורכי הביטחון למחויבות המנהלית לבחון את המקרים הקיצוניים שאינם מתיישבים עם קביעה קבוצתית גורפת.

בסופו של דבר, המהלך הנדרש מן המדינה הוא רגולטורי-יישומי: גיבוש הסדר ברור, אחיד ומנומק שיגדיר מתי וכיצד ניתן לשקול חופשה רגילה לאסיר פלילי תושב הרשות, על בסיס נתונים בדוקים בלבד ותחת תנאי פיקוח מהודקים. ההנחה היא שהפעלת החריג תהיה נדירה ביותר, אך עצם קיומו הוא שמציל את ההסדר מן הפגם של גורפיות בלתי מידתית.

בית המשפט דחה את הערעור. הוטל על המדינה להשלים בתוך שישה חודשים תיקון נוהלי, שיתרגם את העקרונות שנקבעו למסגרת מעשית: מסלול חריג, מידתי וצמוד ראיות לבחינת בקשות לחופשה רגילה של אסירים פליליים תושבי הרשות, כאשר יוכח באופן ברור וחד-משמעי כי המסוכנות בעניינם נשללה. בכך נותר הכלל המחמיר על כנו, אך הוסף לו מסלול צר המבטיח בחינה מינהלית הוגנת במקרים יוצאי דופן.