בית המשפט דחה עתירת חופש מידע: בקשת נתונים ממיסוי מקרקעין נחסמה בשל הקצאת משאבים בלתי סבירה

בית המשפט לעניינים מנהליים דחה עתירה לפי חוק חופש המידע שהגישה חברה פרטית המצויה בפירוק מרצון, שביקשה לקבל מרשות המסים נתונים סטטיסטיים על היקף אישור בקשות לפטור ממס שבח בדיווחים לפי חוק מיסוי מקרקעין. נקבע כי הפקת הנתונים תצריך עיבוד מידע מורכב והקצאת משאבים בלתי סבירה, ולכן חלות הוראות הסייגים בחוק חופש המידע. עם דחיית העתירה חויבה העותרת בהוצאות.

רקע: הבקשה למידע והקשר הרגולטורי

ההליך החל בבקשה לקבלת מידע לפי חוק חופש המידע. החברה העותרת, שביצעה מהלך של העברת מספר דירות שבבעלותה לבעלי מניותיה במסגרת פירוק מרצון, דיווחה על העסקה לפי הוראות חוק מיסוי מקרקעין וביקשה פטור ממס שבח בגין העברת זכויות ללא תמורה במסגרת פירוק איגוד. במקביל ביקשה לקבל מרשות המסים אישור לרישום העסקה בפנקסי המקרקעין טרם השלמת הליך השומה, בהתאם למנגנון הקבוע בחוק, המאפשר לעיתים להנפיק אישור לפני סיום הבדיקה המלאה, בכפוף לתנאים שונים כגון הפקדת סכום מסוים או המצאת בטוחות מתאימות.

מנהל מיסוי מקרקעין סירב להנפיק את האישורים המוקדמים בטענה שהמסלול המבוקש אינו חל כאשר העסקה מדווחת כפטורה ממס. על החלטה זו הגישה החברה ערר בפני ועדת הערר המוסמכת. זמן קצר לפני מועד הדיון בערר הגישה החברה בקשה נפרדת, מכוח חוק חופש המידע, לקבלת סט נתונים סטטיסטיים: כמה דיווחים שבמסגרתם התבקש פטור ממס שבח לפי סעיפי פטור מסוימים אושרו לבסוף על ידי הרשות, וזאת בשנים 2019–2020. הבקשה נוסחה הן במספרים מוחלטים והן באחוזים מכלל הדיווחים.

העותרת טענה כי מדובר במידע בסיסי, הזמין ברשומות המחשוב של רשות המסים, ושבכוחם של אנשי המקצוע לשלוף אותו בפרק זמן סביר ללא פגיעה בשגרת הפעילות. הממונה על פניות הציבור וחוק חופש המידע במשרד האוצר דחתה את הבקשה בקובעה כי מענה לה יחייב עיבוד נתונים שאינו קיים כרגע, כתיבת תוכנות ייעודיות, והקצאת משאבים ניכרת – ועל כן חל סייג ההכבדה הבלתי סבירה.

המסגרת המשפטית: זכות הציבור לדעת וסייגי חופש המידע

חוק חופש המידע מעגן את זכותם של אזרחים ותושבים לקבל מידע מרשויות ציבוריות. הזכות נועדה לקדם שקיפות, פיקוח ציבורי ושיח דמוקרטי מבוסס עובדות, והיא חיונית להגשמת חופש הביטוי ולפעילות ציבורית מושכלת. עם זאת, הזכות איננה מוחלטת. החוק קובע שורה של סייגים, המזהים מקרים שבהם אינטרסים אחרים – כגון הגנת פרטיות, ביטחון, או תקינות המינהל – מצדיקים דחיית בקשה או צמצומה.

אחד הסייגים המרכזיים הרלוונטיים למקרה זה עוסק ב"הקצאת משאבים בלתי סבירה". לפי העיקרון שנקבע בפסיקה ובחוק, רשות אינה חייבת להשקיע משאבים חריגים, להסיט כוח אדם מייעודיו העיקריים או לפתח כלים טכנולוגיים חדשים, רק כדי להשיב לבקשת חופש מידע. בנוסף, החוק מבחין בין מסירת מידע קיים ומובנה המצוי בידי הרשות, לבין "עיבוד מידע" – מצב שבו נדרש ליצור פלט חדש, לאתר נתונים מפוזרים, לאחד מאגרים או להריץ קוד ותהליכי הפקה ייעודיים. כאשר מדובר בעיבוד כזה, הרשות אינה נדרשת, ככלל, לבצעו.

ביישום הסייגים נדרש איזון: בוחנים את התועלת הגלומה במידע – הן מבחינת המבקש והן מבחינת האינטרס הציבורי הרחב – מול מידת ההכבדה על הרשות במתן המענה. סף ההתערבות נקבע לרוב במקום שבו המענה יגרום "הכבדה ממשית", כלומר שיבוש של סדרי עדיפויות ומשימות ליבה.

קביעות בית המשפט: עיבוד מידע, משאבים ושאלת האינטרס

בית המשפט בחן את אופי המידע שהתבקש ואת אופן הפקתו בפועל. הוברר כי הנתונים הסטטיסטיים המבוקשים – שיעור ואחוזי אישור פטורים ממס שבח לפי סעיפי פטור ספציפיים ובחלוקה לשנות מס – אינם מופיעים בשאילתות הסטנדרטיות של מערכות רשות המסים. כדי לספק את המידע יש לאסוף נתונים ממאגרים שונים, לבצע הצלבות ולהריץ תכניות ייעודיות.

גורמי המקצוע הרלוונטיים ברשות הציגו תמונה עובדתית שלפיה ההפקה תצריך כתיבת קוד ייעודי והקצאת כמה ימי עבודה מצטברים של אנשי מקצוע שונים. לפי הערכה שהוצגה, מדובר בהשקעת עבודה משמעותית בהיקף של מספר ימי עבודה מלאים. בית המשפט קיבל את התמונה התפעולית שנמסרה, וקבע כי מדובר בהכבדה ממשית, שכן ביצוע המשימה ידרוש להסיט משאבים ממשימות ליבה לטובת מענה נקודתי לבקשה אחת.

עוד נקבע כי העותרת לא הראתה אינטרס אישי ממשי המצדיק את הפקת הנתונים, ולא הצביעה על תועלת ציבורית שתצמח מחשיפתם. בית המשפט הדגיש כי הנתונים הסטטיסטיים המבוקשים אינם רלוונטיים ישירות למחלוקת המשפטית המתבררת בערר שניהלה העותרת ביחס לפרשנות מנגנון האישור המוקדם, וממילא לא נדרשו כדי לאפשר לבית המשפט או לוועדה להכריע בפרשנות החוק בעניינה. בנסיבות אלו, גם "המסננות" של סבירות ומידתיות אינן מובילות למסירת המידע, והן תומכות בהישענות על סייג ההכבדה הבלתי סבירה.

כחלק מהבחינה הנורמטיבית עמד בית המשפט גם על ההבחנה בין הפקת מידע קיים לבין עיבודו לנתון חדש. כאשר המידע המבוקש אינו מאורגן בארכיטקטורה המאפשרת הפקה ישירה, והיענות מחייבת פרויקט ייעודי – הרשות אינה מחויבת לכך. בהיעדר אינטרס ציבורי מובהק ובמצב של עלות-תועלת שלילית, יש לקדש את תפקוד הרשות ויעילותה לטובת הכלל.

המשמעויות המעשיות לציבור ולארגונים

ההחלטה משרטטת קווי פעולה למבקשי מידע ולרשויות גם יחד. להלן נקודות מרכזיות:

• כדאיות שלדי בקשה: רצוי לנסח בקשות המתיישבות עם מבנה הנתונים הקיים במערכות המידע של הרשות – למשל בקשה לעותק של דוחות או שאילתות קיימות – ולא לבקש עיבודים סטטיסטיים חדשים המצריכים פיתוח ייעודי.
• צמצום היקף: אם מבוקש נתון שאינו זמין, כדאי לשקול צמצום היקף הבקשה – לפי תקופה קצרה יותר, סוג עסקה מסוים או מדגם מייצג – כדי להפחית את ההכבדה.
• הצגת תועלת ציבורית: על מבקש המידע להראות כיצד המידע ישרת אינטרס ציבורי רחב ולא רק צורך נקודתי. ככל שהאינטרס הציבורי חזק יותר, כך עשוי הוא להטות את האיזון לטובת מסירת המידע.
• הבחנה בין מסירת נתונים קיימים לעיבודם: החוק מבדיל בין העברת מסמכים או נתונים המצויים בידי הרשות לבין דרישה לייצר מסמך או סטטיסטיקה חדשה. על המבקש להיערך לכך שעיבוד חדשני לא ייעשה, אלא אם הרשות תמצא לכך הצדקה ומשאבים.
• דיאלוג מקדים: מומלץ להיכנס לדיאלוג עם גורמי המידע ברשות, לבחון אילו דוחות קיימים, ולהתאים את הבקשה ליכולות הקיימות. לעיתים ניתן לקבל חלופה חלקית שמספקת את תכלית הבקשה.
• הפרדה בין הליך מהותי לבין בקשת מידע: כאשר מתנהל הליך מהותי נפרד (כגון ערר או ערעור מס), יש לבחון אם המידע המבוקש חיוני להכרעה. אם לא – יהיה קשה יותר להצדיק השקעת משאבים חריגה במענה.

הכרעת בית המשפט והוצאות

בהתאם למכלול השיקולים דחה בית המשפט את העתירה. נקבע כי בקשת המידע מצריכה עיבוד נתונים ייעודי והסטת משאבים בהיקף בלתי סביר, בעוד שהאינטרס של העותרת ואינטרס הציבור אינם מצדיקים הפקה כזו. בנוסף נקבע שאין מקום להורות על מסירת המידע מכוח שיקול הדעת השיפוטי, לאחר שנבחנו מסגרות הסבירות והמידתיות החלות.

העותרת חויבה לשלם לרשות הוצאות משפט ושכר טרחת עורך דין בסך כולל של 12,000 ש"ח. בית המשפט הדגיש כי חיוב זה משקף את ההכבדה שנגרמה לרשות ואת הצורך לנהל את ההליך, חרף חולשת התשתית לאינטרס מהותי המצדיק את הפקת המידע.

מבט קדימה: שקיפות מול יעילות

פסק הדין מחדד את המתח הקיים בין השאיפה להרחיב את שקיפות המידע הציבורי לבין הצורך לשמור על יכולתן של רשויות לבצע את תפקידן היסודי. כאשר נקודת האיזון נוטה לטובת היעילות המנהלית, בתי המשפט יגבו את הרשות בסירובה לבצע עבודת פיתוח ייעודית לצורך סטטיסטיקות שאינן חלק מייצור המידע השוטף. מנגד, כאשר יוכח אינטרס ציבורי משמעותי או כאשר המידע כבר קיים בפורמט נגיש, צפויים השערים להיפתח.

למבקשים ולרשויות כאחד מומלץ לעצב תהליכי עבודה שמגדילים את זמינות הנתונים במבנה סטנדרטי וניתן לשליפה, וכך להפחית את מוקדי המחלוקת. השקעה חזויה בהנגשת נתונים, גם אם כרוכה בעלויות ראשוניות, עשויה לחסוך הליכים, להעצים את אמון הציבור ולשפר את איכות קבלת ההחלטות.

לסיכום, דחיית העתירה מלמדת כי הזכות לחופש מידע מוגבלת כאשר המענה דורש משאבים חריגים ועיבוד חדש של נתונים. בקשות מדויקות, ממוקדות ומבוססות אינטרס ציבורי מובהק עשויות להיתמך, ואילו בקשות גורפות המצריכות פיתוח ייעודי צפויות להיתקל בסייג ההכבדה הבלתי סבירה.