בית המשפט ביטל זכייה במכרז אבטחה: ועדת המכרזים לא בחנה כראוי את ההגנה על זכויות העובדים

בית משפט לעניינים מנהליים פסל החלטת ועדת מכרזים של תאגיד תשתיות ממשלתי והורה להשיב את ההליך לדיון מחודש, לאחר שקבע כי הוועדה הכריזה על חברת אבטחה כזוכה ללא תשתית עובדתית מספקת ותוך הימנעות מבחינה מהותית של ההשפעה על זכויות העובדים שיועסקו במסגרת ההתקשרות. לפי פסק הדין, כאשר מדובר במכרז עתיר כוח אדם, מוטלת על הרשות חובה מוגברת לוודא שהמחיר המוצע מאפשר תשלום מלא של שכר וזכויות סוציאליות, לרבות קיומו של רווח ושולי ביטחון.

רקע המכרז והנתונים המרכזיים

התיק נסב על מכרז פומבי לשירותי אבטחה שפרסם תאגיד ממשלתי מרכזי. תנאי הסף קבעו כי הציון הסופי יורכב משני רכיבים: איכות ההצעה (משקל יחסי משמעותי) ומחיר (משקל יחסי גבוה יותר). המציעה העותרת קיבלה את ציון האיכות הגבוה ביותר, בעוד שחברת האבטחה שהוכרזה לזוכה התבלטה במחיר הנמוך ביותר. הפער בין הדירוגים היה זעום, וההכרעה הוכרעה בעיקר בשל המחיר.

בטרם הכרעה סופית קיימה הוועדה שימוע לנציגי חברת האבטחה, בשל חשש ל"מחירי הפסד" – מצב שבו התמורה אינה מכסה את העלויות בפועל – ולפגיעה אפשרית בשכר ובזכויות העובדים שעתידים להינתן באמצעות קבלן חיצוני. אף על פי שהובעה דאגה ממשית על ידי גורמי המקצוע, הוועדה הכריזה בסופו של דבר על חברת האבטחה כזוכה ודחתה את השגות העותרת.

טענות הצדדים

העותרת טענה כי החלטת הוועדה סותרת את הוראות המכרז, המחייבות שהצעה תכלול לא רק את מלוא עלויות השכר והזכויות, אלא גם רכיב רווח ושולי ביטחון סבירים, כדי להבטיח אספקת שירות תקינה לאורך כל תקופת ההתקשרות. לשיטתה, הרווחיות שציינה הזוכה לגבי רכיב כוח האדם הייתה זניחה – בשיעור של חצי אחוז – ואינה משקפת מסגרת עסקית מעשית. עוד נטען כי הוועדה הסתפקה בהצהרות כלליות במקום לדרוש נתונים כמותיים ותחשיבים שנדרשו במסמכי המכרז.

מנגד, התאגיד הממשלתי טען כי החלטת הוועדה התקבלה כדין, לאחר בחינה מקצועית, והיא מצויה במתחם הסבירות. לדבריו, לא נקבעו תנאים לפסילת הצעה בשל שיעור רווח מסוים, והוועדה שקלה את כלל השיקולים הרלוונטיים בטרם הכריעה.

חברת האבטחה שהוכרזה לזוכה טענה כי הצעתה "כשרה" ועומדת בכל הוראות המכרז, כי היא מתחייבת לשלם את מלוא זכויות העובדים וכי סך המחיר גבוה מעלויות העסקת העובדים. החברה הוסיפה כי טענות לגבי היעדר שולי ביטחון אינן מבוססות במכרז, וכי שיעור הרווח הכולל בהצעתה מספק.

הכרעת בית המשפט: חובה לבדיקה נתמכת נתונים

השופט הבכיר קיבל את העתירה וקבע כי הוועדה חרגה ממתחם הסבירות באופן מהותי. נקבע כי מסמכי המכרז ייחדו מקום מרכזי לשמירה על זכויות העובדים, בין היתר מפני שהשירות הנדרש עתיר כוח אדם. לפיכך, הוועדה הייתה מחויבת לבחון באופן מעמיק ומובנה את היתכנות המחירים המוצעים, לרבות קיומם של רווח ושולי ביטחון, כדי להבטיח תשלום מלא של שכר וזכויות סוציאליות לאורך זמן.

בית המשפט הדגיש כי אין די בשימוע פורמלי; תכלית השימוע היא קבלת תשובות ענייניות ומבוססות נתונים לשאלות המהותיות שהועלו. בהקשר זה ציין כי במהלך השימוע ועל אף פניות חוזרות של גורמי המקצוע, חברת האבטחה לא מסרה תחשיב מפורט או נתונים התומכים ברווח הנטען ובקיום שולי ביטחון. הימנעות זו, שהוצגה כנובעת מ"סוד מסחרי", לא יכולה להחליף את החובה למסור מידע חיוני לבחינת עמידת ההצעה בתנאי המכרז ובדין.

עוד נפסק כי כאשר הוועדה ניצבת בפני חשש ממשי ל"מחירי הפסד" – חשש שהועלה במפורש על ידי גורמי המקצוע – עליה לקבל בסיס עובדתי שיאפשר לה לאשש או לשלול את החשש. הכרעה "בעיניים עצומות", בלא נתונים ובלי מענה קונקרטי לשאלות מהותיות, פוגעת בתכליות המכרז ויורדת לשורשו של עקרון הסבירות המנהלית. בהיעדר נתונים, החלטת הוועדה הוגדרה כשרירותית וחסרת עוגן מקצועי.

ההיבט הנורמטיבי: הגנת עובדים ומתחם הסבירות

בית המשפט הפנה לעקרונות הכלליים שבבסיס דיני העבודה ודיני המכרזים, שלפיהם על מזמין שירות לוודא כי ההתקשרות אינה גורמת לפגיעה בזכויות עובדים. בהקשר זה הודגש כי הדין מטיל על מזמין השירות אחריות אקטיבית לבחון את תנאי ההצעות ולהקפיד כי תשלום השכר והזכויות יתאפשרו בפועל. קביעה זו אינה עניין הצהרתי בלבד: מדובר בדרישה מהותית המחייבת הצגת תחשיבים, נתונים והשוואות עלויות מול מחיר, ולא הסתפקות באמירות כלליות.

לצד זאת, פסק הדין מזכיר כי "מתחם הסבירות" – מונח המתאר את תחום ההחלטות הלגיטימיות שמוקנה לרשות מנהלית – מחייב איזון בין שיקולים רלוונטיים על בסיס תשתית עובדתית מספקת. כאשר משקלם של שיקולים מרכזיים, ובראשם ההגנה על זכויות עובדים במכרז עתיר כוח אדם, מצטמצם או נזנח, ובפרט כאשר הנתונים אינם נמסרים למרות דרישה מפורשת, נפגע יסוד הסבירות.

שולי ביטחון, מחירי הפסד והפרדת רווחים

בפסק הדין נבחנה גם התופעה של "העמסת" רווח על פרקים מסוימים בהצעה. השופט ציין כי פרקטיקה זו עלולה להצביע על תכסיסנות, אם אינה מגובה בהסבר מקצועי ותיעוד מפורט. כאשר רכיב כוח האדם – הפרק המהותי בהתקשרות – מוצג כרווחי בשיעור זניח בלבד, והסבר הרווחיות הנטענת נובע מ"העמסה" שאינה מפורטת, מתחזק החשש לפגיעה בזכויות העובדים. במצבים כאלה, על הוועדה לבחון לעומק את מבנה העלויות והרווחיות, לוודא קיומם של שולי ביטחון ולדרוש תחשיבים מגובים בנתונים.

מושגי היסוד שהודגשו בפסק הדין כוללים: "שימוע" – הזדמנות הוגנת למציע לפרוס את טענותיו ולספק מידע נדרש; "שולי ביטחון" – מרווח כלכלי שמבטיח יכולת עמידה בעלויות בלתי צפויות מבלי לפגוע בזכויות עובדים; ו"מחירי הפסד" – הצעות שאינן מכסות את העלויות הריאליות של מתן השירות, ועלולות להוביל לקיצוץ בזכויות העובדים או לפגיעה ברציפות השירות.

יישום על נסיבות המקרה והוראות אופרטיביות

בית המשפט ביטל את החלטות הוועדה שהכריזו על חברת האבטחה כזוכה, והחזיר את הדיון לוועדת המכרזים להשלמת בדיקה מהותית. הוועדה נדרשה לדרוש נתונים ותחשיבים מלאים ביחס לרווחיות ההצעה, לשיעור הרווח הכולל, ולשולי הביטחון בפרקי העלויות המהותיים, ובראשם רכיב כוח האדם. רק לאחר קבלת תשתית עובדתית סדורה ועדכנית ניתן יהיה לשקול מחדש את ההכרזה על הזוכה.

עוד הובהר כי עצם קיום שימוע אינו מרפא פגמים תהליכיים כאשר תוכן השימוע לוקה בחסר, ובעיקר כאשר המציע נמנע ממתן תשובות מהותיות בטענת סוד מסחרי. במצב כזה, מוטלת על הוועדה החובה להפעיל את הסנקציות או הסמכויות הקבועות במסמכי המכרז, לרבות פסילת הצעה שאינה עומדת בדרישות הפורמליות והמהותיות.

משמעות רחבה לשוק המכרזים

פסק הדין משדר איתות ברור לגופים ציבוריים ולתאגידים ממשלתיים: הקפדה על זכויות עובדים אינה נלווית לשיקולי מחיר אלא תנאי מהותי לבחירת זוכה. בפרט, במכרזים עתירי כוח אדם בתחומי אבטחה, ניקיון ואחזקה, נדרשת ביקורת מוגברת על מבנה העלויות ויכולת המציע לעמוד לאורך זמן בתשלום מלוא הזכויות. הימנעות מהצגת נתונים, הסתמכות על אמירות כלליות או ניקוד איכותי גבוה לבדו – אינם מהווים תחליף לדרישה להוכחת רווחיות ושולי ביטחון כנדרש.

מבחינת המציעים, המסר ברור אף הוא: שקיפות תחשיבית, פירוט מלא של עלויות ישירות ועקיפות, הצגת רווחיות מפורטת לכל רכיב מהותי והוכחת שולי ביטחון – אינם רק "יפה שיהיו", אלא יסוד המכריע את הכף בשאלת קבילות ההצעה והסיכון לפסילתה. ייעוץ כלכלי מוקפד ותיעוד מלא עשויים למנוע מחלוקות ולצמצם חשיפה לטענות תכסיסנות.

עיקרי הדברים

• העתירה התקבלה: החלטת ועדת המכרזים בוטלה בשל היעדר תשתית עובדתית מספקת והתעלמות מחשש לפגיעה בזכויות עובדים.
• חובת בחינה מהותית: במכרזים עתירי כוח אדם על הוועדה לאמת רווחיות ושולי ביטחון באמצעות נתונים ותחשיבים, ולא להסתפק בהצהרות.
• שימוע אפקטיבי: מטרת השימוע היא לקבל תשובות מבוססות לשאלות מהותיות; הימנעות ממסירת נתונים מהווה כשל מהותי.
• העמסת רווחים: "העמסה" בלתי מוסברת על פרקים מסוימים עלולה להיחשב תכסיסנות ומחייבת בדיקה מעמיקה.
• המשך ההליך: הדיון הוחזר לוועדת המכרזים לשקילה מחדש לאחר קבלת נתונים מלאים; אין הסתפקות בנוהל פורמלי בלבד.

בסיכומו של דבר, בית המשפט קבע כי ההחלטה במכרז התקבלה בלא בסיס נתונים מספק ותוך הקטנת משקלן של זכויות העובדים. ההליך הושב לוועדה לשם בדיקה מחודשת ומבוססת, מתוך הדגשה כי השמירה על זכויות העובדים היא תנאי יסודי לבחירת זוכה במכרז עתיר כוח אדם.