העליון בהרכב מורחב יכריע: האם גבייה מינהלית כפופה להתיישנות או לשיהוי

בית המשפט העליון יישב בקרוב בהרכב מורחב של שבעה שופטים, על מנת להכריע בשאלה עקרונית: האם לרשויות הציבוריות מותר להמשיך ולגבות חובות בעבר באמצעות הליכי גבייה מינהליים ללא מגבלת זמן לפי דיני השיהוי, או שמא גם עליהן חלה תקופת התיישנות אזרחית קצובה שמסיימת את זכות הגבייה. ההכרעה, שנתבקשה לבקשת היועץ המשפטי לממשלה, נוגעת לליבת היחסים בין המדינה לאזרח ומשליכה על קופת הציבור ועל זכויות הפרט כאחד.

מה הוחלט כעת?

נשיא בית המשפט העליון קבע כי הנושא יידון בפני הרכב מורחב של שבעה שופטים, צעד המבטא את חשיבות הסוגיה והשלכותיה הרחבות. הליבה המשפטית: האם הליכי גבייה מינהליים — כגון עיקול כספים, עיקול מיטלטלין או רישום עיקול אצל צד שלישי — כפופים לדיני ההתיישנות האזרחית, או שמא חלים עליהם דיני השיהוי המקובלים במשפט המינהלי, המאזנים בין זכות הרשות לפעול לבין חלוף הזמן ופגיעתו בהגינות ההליך.

הרקע: מהי גבייה מינהלית?

לרשויות ציבוריות מוקנית כבר שנים סמכות לגבות תשלומי חובה — מסים, אגרות, היטלים, ארנונה, קנסות ועיצומים כספיים — גם מחוץ להליך שיפוטי רגיל. סמכות זו, המוכרת כגבייה מינהלית מכוח פקודת המיסים (גבייה), מאפשרת לרשות לפעול במהירות יחסית כדי להבטיח תשלום חובות לקופה הציבורית. ההיגיון: מנגנון גבייה יעיל שיבטיח אספקת שירותים ציבוריים שוטפים ויציבות תקציבית.

עם זאת, עצם הפעלת כוח מינהלי ללא פסק דין מעורר שאלות יסוד: מהן מגבלות הזמן להפעלת הכוח? כיצד מאזנים בין יעילות הגבייה לבין ההגנה על זכויות החייב? והאם ניתן לחסום עסקאות או עיסוק בנכסים עד לתשלום חוב ישן.

התיישנות לעומת שיהוי: עקרונות מנוגדים?

דיני ההתיישנות במשפט האזרחי קובעים תקופה קצובה שבסיומה תביעה אזרחית לא תישמע לבית המשפט, גם אם הזכות המהותית לא נמחקה. זהו כלל ברור, המעניק ודאות לצדדים ומונע בירור סכסוכים ישנים הגוררים קושי ראייתי ופגיעה בהסתמכות. לעומת זאת, דיני השיהוי במשפט המינהלי הם גמישים יותר: הם בוחנים אם הרשות השתהתה באופן הפוגע בהגינות או בזכויות הפרט, תוך איזון בין אינטרס הציבור לבין הפגיעה הנטענת. גישה זו אינה מציבה "שעון" אחד ויחיד, אלא מחייבת בחינה כוללת של נסיבות כל מקרה.

גבייה אקטיבית וגבייה פסיבית

בדיון הנוכחי מבחינים בין שני סוגים של גבייה מינהלית:

• גבייה אקטיבית: הרשות יוזמת צעדים ישירים לגביית החוב, כגון עיקול כספים, תפיסת מיטלטלין או נקיטת הליכי הוצאה לפועל מינהליים.
• גבייה פסיבית: הרשות אינה פועלת לתפיסת נכסים אך מתנה מתן שירות או מסמך באי-קיומו של חוב, למשל מניעת הנפקת אישור היעדר חובות הדרוש לרישום עסקאות במקרקעין או לניהול הליכים מול הרשות.

ההבחנה בין האקטיבי לפסיבי עומדת במוקד המחלוקת: האם גם עיכוב בהנפקת אישורים או בהסרת מגבלות כפוף להתיישנות אזרחית, או שמא די בבחינה מינהלית של שיהוי.

עמדת היועץ המשפטי לממשלה

היועץ המשפטי לממשלה סבור כי דיני השיהוי הם המסגרת הראויה לבחינת הליכי גבייה מינהליים, הן האקטיביים והן הפסיביים. לשיטתו, קביעה גורפת שהליכי גבייה כפופים לדיני ההתיישנות האזרחית עלולה לשמוט את הקרקע מתחת לאכיפת תשלומי החובה ולהחליש את ההרתעה כלפי מי שמתחמקים מתשלום. עוד נטען כי יש להגן על האינטרס של משלמי המסים שומרי החוק, ולהבטיח כי סרבנות לא תהפוך לאסטרטגיה משתלמת המתגמלת משיכת זמן עד לחלוף תקופת ההתיישנות.

בה בעת, היועץ מזכיר כי גם בהפעלת דיני השיהוי מוטלות על הרשות חובות של סבירות, מידתיות והגינות. בבחינת שיהוי נבחנים פרק הזמן שחלף, הסיבה לעיכוב, הנזק הראייתי או המהותי שנגרם לחייב והאם נשמרו איזונים נאותים בין אינטרס הציבור לזכויות הפרט.

הלכה קודמת והשלכתה

בשנת 2010 נקבעה בבית המשפט העליון הלכה שלפיה הליכי גבייה מינהליים כפופים לדיני ההתיישנות האזרחית. אותה הלכה נולדה בסכסוך שאליו הייתה מעורבת רשות מקומית ועסקה בגביית תשלומי חובה. לאחר מכן, פסק דין של בית משפט לעניינים מינהליים במחוז הצפון הרחיב את התפיסה וקבע כי גם גבייה פסיבית כפופה להתיישנות, עד כדי חיוב רשות להנפיק אישור היעדר חוב לצורך השלמת עסקה, משחלפה תקופת ההתיישנות. בעקבות זאת הוגש ערעור ונשמעה בקשה לדיון מחודש בהרכב מורחב.

על רקע זה טוען היועץ המשפטי לממשלה כי יש מקום לבחון מחדש את נקודת האיזון שנקבעה, ובפרט את השאלה האם נכון להחיל כלל התיישנות קשיח על כלל מצבי הגבייה המינהלית, או שמא יש להותיר בידי הרשות כלים גמישים יותר, בכפוף לדיני השיהוי ולביקורת שיפוטית.

הנחיות פנימיות: ניסיון לאזן

בשנים האחרונות פרסם היועץ הנחיות פנימיות לרשויות, שמטרתן יצירת סטנדרט עבודה זהיר והוגן גם כשהמפתח הוא דיני שיהוי ולא התיישנות. בין היתר נקבע כי רשות שתשקול להתחיל בהליכי גבייה מינהליים לאחר פרק זמן ממושך — למשל לאחר מספר שנים — תעשה זאת רק בהתקיים נסיבות חריגות ותוך הנמקה מסודרת. הנחיות אלה אינן דין מחייב כמו חוק או פסיקה, אך הן מהוות אמת מידה מינהלית שנועדה למנוע שימוש ארוך-שנים בלא בקרה ולחזק את אמון הציבור.

היקף ההשלכות הכלכליות והציבוריות

תוצאת ההליך עשויה להשפיע על מגוון רחב של תשלומי חובה: מסים ממשלתיים, אגרות והיטלים, ארנונה ותשלומי רשות מקומית, דמי ביטוח לאומי ובריאות, קנסות מנהליים, עיצומים כספיים ותשלומים אחרים שנגבים לעיתים קרובות במסלול המינהלי. מדובר בהיקפים כספיים משמעותיים ביותר — עד כדי מיליארדי שקלים — שעלולים להיפגע אם תוגבל היכולת להמשיך בגבייה על חובות עבר, או לחילופין יוגבר הנטל על חייבים אם יותר לרשויות להפעיל כלים אלה ללא מגבלת זמן ברורה.

השאלות המרכזיות להכרעה

• האם יש להחיל על הליכי גבייה מינהליים את דיני ההתיישנות האזרחית או את דיני השיהוי המינהליים, ובאילו נסיבות?
• האם יש להבחין בין גבייה אקטיבית לגבייה פסיבית מבחינת תחולת ההתיישנות או השיהוי?
• מהו היקף הביקורת השיפוטית על החלטת רשות להימנע ממתן אישור היעדר חובות כאשר נטען להתיישנות?
• כיצד תשפיע ההכרעה על חובות עבר שכבר נמחקו או שגבייתם הושהתה לאורך זמן?
• האם ראוי לקבוע הסדרי מעבר או הנחיות משלימות לרשויות כדי למנוע פגיעה לא מידתית בצדדים כלשהם?

תרחישים אפשריים והשלכותיהם

אם יקבע העליון כי דיני ההתיישנות חלים באופן גורף, עשויות רשויות רבות להידרש להנפיק אישורי היעדר חוב גם ביחס לחובות ישנים ולהימנע משימוש בכלי גבייה פסיביים לאחר תום תקופת ההתיישנות. תוצאה זו תוסיף ודאות לחייבים ותצמצם עיכובים בעסקאות, אך עלולה לייצר פגיעה בהכנסות הציבוריות, ולהשפיע על חלוקת הנטל בין משלמי החובות לבין מי שנסמך על חלוף הזמן.

מנגד, קביעה שלפיה דיני השיהוי הם המסגרת הנכונה עשויה לשמר בידי הרשויות ארגז כלים גמיש, בכפוף לפיקוח שיפוטי הדוק על סבירות ההפעלה. במקרה כזה יידרשו הרשויות להוכיח כי לא השתהו ללא טעם סביר, כי פעלו במידתיות, וכי לא נגרם לחייב נזק ראייתי או מהותי מצטבר כתוצאה מהעיכוב. הדבר עשוי להבטיח אכיפת תשלומי חובה באופן שמגן על הקופה הציבורית אך גם מכבד את זכויות האזרחים.

מה הלאה?

בהמשך ייקבע מועד לדיון בהרכב המורחב, ויוגשו עמדות משלימות של בעלי הדין והצדדים הרלוונטיים. ההכרעה תסמן את קו הגבול בין יעילות הגבייה המינהלית לבין מגבלות הזמן המגינות על פרטים מפני הפעלת כוח לאחר שנים רבות. ייתכן כי לצד פסק הדין יומלץ על הסדרה חקיקתית משלימה, שתעניק בהירות נוספת לגבי מנגנוני הגבייה, משכי הזמן הסבירים והאיזונים הראויים בעתיד.

כך או כך, ההליך הנוכחי מציב במרכז הבמה המשפטית סוגיה מעשית ורגישה: כיצד מאזנת חברה דמוקרטית בין הצורך להבטיח קופת ציבור יציבה לבין החובה להגן על אזרחים מפני נקיטת צעדים פוגעניים או מעכבים בחלוף שנים רבות. התשובה שתינתן תעצב לא רק את פרקטיקות הגבייה של הרשויות, אלא גם את האמון שבין הרשות לציבור ואת התמריצים הכלכליים של כולנו.