בג״ץ דוחה עתירת הרשות הפלסטינית נגד חוקי הפיצוי לקורבנות טרור: אין עילה חוקתית, וחוסר ניקיון כפיים חמור

בית המשפט העליון בשבתו כבג״ץ דחה עתירה עקרונית שהגישה הרשות הפלסטינית נגד שני הסדרים מרכזיים בדין הישראלי: החוק לפיצויים לדוגמה לנפגעי טרור, ותיקון רחב לחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה. בפסק הדין נקבע כי אין עילה חוקתית לבטל את החקיקה, וכי העתירה לוקה בחוסר ניקיון כפיים ובסתירה לתקנת הציבור, בין היתר בשל מדיניות של תשלומים והטבות למעורבים בפעולות טרור. עוד הודגש כי תכלית החוקים היא הרתעת מתגמלי הטרור והקלה על נפגעים ובני משפחותיהם במימוש זכויותיהם, גם אם מדובר בהסדרים חריגים ביחס לדיני הנזיקין הרגילים.

רקע והמסגרת הנורמטיבית

העתירה הופנתה נגד שני נדבכים משלימים: האחד, חוק הפיצויים לדוגמה לקורבנות טרור, המאפשר פיצויים עונשיים בסכומים גבוהים; והשני, תיקון רחב לחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, שמרחיב את יכולת הנפגעים ובני משפחותיהם לגבות פיצויים בנזיקין בנוסף לתגמולים מהמדינה. בנזיקין, נהוג להבחין בין פיצוי תרופתי (המיועד להשיב את המצב לקדמותו) לבין פיצוי עונשי או לדוגמה (המושת כדי להרתיע ולהעניש על התנהגות חמורה במיוחד).

החקיקה קובעת כי כאשר אדם נהרג כתוצאה ממעשה טרור, יורשיו זכאים לפיצויים לדוגמה בסך 10 מיליון שקלים. כאשר אדם נפגע ונקבעה לו נכות צמיתה עקב מעשה טרור, זכאותו לפיצויים לדוגמה עומדת על 5 מיליון שקלים. עוד נקבע כי הפיצויים לדוגמה משולמים בנוסף לכל פיצוי נזיקי אחר שייפסק, וכן במנותק מן התגמולים על פי הדין לעניין נפגעי פעולות איבה, כך שהפיצוי העונשי אינו מנוכה מתשלומי המדינה.

התיקון לחוק התגמולים הבהיר את היחסים בין התגמולים לבין הפיצוי בנזיקין, כך שנפגעי פעולות איבה ובני משפחותיהם יוכלו, בכפוף למנגנון איזון, ליהנות הן מתגמולים והן מפסקי דין נזיקיים. לצדם, נקבעו כללים פרוצדורליים שמטרתם להקל על מימוש פסקי דין, לרבות אפשרות להיפרע מנכסים של גופים או יחידים המתגמלים טרור, גם אם נתפסו או הוקפאו.

טענות העותרת: פגיעה בקניין ובשוויון ותכלית פוליטית פסולה

הרשות הפלסטינית טענה כי שני החוקים פוגעים בזכויות יסוד, ובראשן הזכות לקניין ולשוויון, וכי מדובר בהסדרים שנועדו, לטענתה, להביא לקריסתה הכלכלית ולרסק את עצמאותה המינהלית. עוד נטען כי האפשרות לצבור תשלומים ממקורות שונים יוצרת פיצוי תרופתי כפול, הסותר את עקרון היסוד בדיני הנזיקין של השבת המצב לקדמותו. לפי העותרת, תוצאת ההסדרים היא חשיפה לתביעות רבות בהיקפים כספיים עצומים, באופן הפוגע ביכולתה לנהל מערכות אזרחיות בסיסיות.

העותרת הפנתה גם לדין הבינלאומי ההומניטרי וטענה כי יישום החקיקה פוגע בניהול האוכלוסייה האזרחית המצויה תחת שליטה ישראלית, ומנוגד לעקרונות המוכרים במשפט הבינלאומי ביחס לאחריות של כוח שולט או כובש. לדבריה, גם אם תכלית החקיקה מוצהרת כהרתעתית, הרי שבפועל מדובר באמצעי שנועד להחליש את מוסדותיה ולכרסם בריבונותה הפנים-מנהלית.

עמדת המדינה: חוסר ניקיון כפיים ושימוש לרעה בהליך

המדינה השיבה כי העתירה הוגשה בחוסר ניקיון כפיים מוגדר, שכן העותרת מיישמת מדיניות של תגמולים והטבות לאנשים המעורבים במעשי טרור או לבני משפחותיהם. לפי המדינה, מי שמקדם, מתגמל או מעודד פעולות אלימות חמורות נגד אזרחים, אינו יכול לפנות לבית המשפט ולבקש סעד מן הצדק שיגביל את יכולת קורבנות המעשים למצות את זכויותיהם האזרחיות.

מושג ניקיון כפיים, מוסבר בפסיקה ובהלכה, משמעו כי מי שמבקש סעד שיפוטי, במיוחד בסעד מן היושר או בסוגיות חוקתיות, חייב להתייצב לפני בית המשפט כשהתנהלותו באה בידיים נקיות, בלא ניצול לרעה של ההליך או סתירה מהותית לערכים המוגנים. המדינה הוסיפה כי העותרת עצמה מחזיקה במפתח למניעת הפגיעה הנטענת בזכויותיה – באמצעות הפסקת תשלומים המעודדים מעשי טרור – ולכן אין זה ראוי לאפשר לה ליהנות מפרי טענותיה.

הכרעת בג״ץ: דחייה על הסף ולגופה של העתירה

בית המשפט קבע כי דין העתירה להידחות הן במישור הסף והן במישור המהותי. במישור הסף, נקבע כי התנהלות העותרת עומדת בסתירה חריפה לתקנת הציבור ולדרישת ניקיון הכפיים, נוכח מדיניות של תשלום כספים והטבות הקשורות במעשי טרור. נקבע כי אין זה מתיישב עם שורת ההיגיון לאפשר לגוף המתגמל מעשים חמורים להיבנות מסעד חוקתי המבקש לפגוע בהסדרים שמטרתם להגן על קורבנות המעשים ולהרתיע את מבצעיהם ותומכיהם.

במישור המהותי, ההרכב הדגיש כי תכלית החקיקה היא בראש ובראשונה הרתעתית-עונשית: עידוד הגשת תביעות אזרחיות נגד גורמים המתגמלים טרור, קביעת פיצויים משמעותיים במקרה של פגיעה או מוות כתוצאה ממעשי טרור, והקלת גביית הפיצויים. אף שהפיצויים העונשיים אינם שכיחים בדיני הנזיקין, חריגות ההסדר אינה מקימה כשלעצמה עילה לביטול החקיקה. גם אם מוטיבציה פוליטית עמדה מאחורי מהלך החקיקה, נקבע כי מניעי המחוקק, כשלעצמם, אינם עילה מספקת לפסילת חוק של הכנסת.

בית המשפט התייחס לטענת העותרת בדבר "כפל פיצוי" והבהיר כי בחוקי הנזיקין קיימת הבחנה בין פיצוי תרופתי לבין פיצוי עונשי. ככל שהמחוקק בחר שלא לנכות פיצוי עונשי מן התגמולים, המדובר בהכרעה נורמטיבית המצויה בליבת שיקול הדעת שלו. בנוסף, התיקון לחוק התגמולים עיגן מנגנון מאוזן המאפשר לנפגע לפנות גם למסלול הנזיקי נגד המזיק הישיר, לצד הזכאות לתמיכה מהמדינה. בחירה מדינתית להיטיב עם נפגעי פעולות איבה אינה מקימה לעותרת מעמד לעתור כנגד אותה נדיבות.

היקף הפיצוי, יישום הליכים והחזקה הראייתית

החוק לפיצויים לדוגמה קובע סכומים מובהקים: 10 מיליון שקלים למקרה של מוות ו-5 מיליון שקלים למקרה של נכות צמיתה. מדובר בסכומים שאינם מוכרים בהיקפם בדיני הנזיקין הרגילים, אך הם משקפים את התכלית ההרתעתית החריפה של ההסדר. בית המשפט ציין כי היכולת להיפרע מנכסי מי שמתגמל טרור – לרבות מנכסים שנתפסו או הוקפאו כדין – נועדה להבטיח שמימוש פסקי הדין לא ייוותר תיאורטי בלבד.

עוד עמד בית המשפט על כך שהחוק כולל חזקה ניתנת לסתירה בנוגע לאחריות של גורם מתגמל טרור למעשים שבוצעו. עם זאת, הבהיר ההרכב כי אין המדובר בזכאות אוטומטית לפיצוי: כדי לזכות בפיצוי עונשי, תובעים צריכים לנהל הליך ראייתי, להוכיח אחריות, ולעתים להיבדק רפואית ולהביא חוות דעת. מנגנון זה נועד למנוע שימוש לרעה בפיצויים עונשיים, ולשמור על הקשר בין הפיצוי לבין חומרת ההתנהגות העוולתית והשלכותיה.

לנוכח טענת העותרת בדבר היקף התביעות התלויות, בית המשפט הכיר בכך שהטלת חבות בהיקפים משמעותיים עלולה לטעת השלכות מדיניות וביטחוניות. אף על פי כן, נקבע כי שיקולים אלה כשלעצמם אינם בסיס לפסילת החוק, כאשר מטרתו ללחום בהשתת מעשי טרור באמצעות כלים אזרחיים-משפטיים ובחיזוק מעמדם של נפגעים ובני משפחותיהם.

משמעות מעשית לנפגעים ולציבור

פסק הדין מבהיר לציבור הנפגעים כי הם רשאים לפעול בשני מישורים משלימים: האחד, פנייה למדינה לשם קבלת תגמולים לפי הדין החל על נפגעי פעולות איבה; והשני, הגשת תביעות אזרחיות-נזיקיות נגד הגורמים הרלוונטיים, לרבות מי שמתגמל או מסייע מבחינה כספית לפעולות טרור. ככל שתיפסק להם זכות לפיצויים לדוגמה, פיצויים אלה יתווספו לפיצויים הנזיקיים ולתגמולים, בהתאם לכללי התאום שנקבעו בחקיקה.

במבט רחב, בית המשפט מבסס את הרציונל שלפיו המשפט האזרחי יכול לשמש נדבך נוסף במערך ההתמודדות עם טרור – לא רק באמצעות הדין הפלילי והאכיפה הביטחונית, אלא גם באמצעות אחריות נזיקית משמעותית לגורמים שמחזקים את התשתית הכלכלית והחברתית של מעשי הטרור. לצד זה, נקבע כי שערי בית המשפט לא ייפתחו לעותר שמבקש ליהנות מסעד משפטי בעוד התנהלותו סותרת ביסודה את תקנת הציבור ואת תכלית החקיקה.

• החוק לפיצויים לדוגמה והתיקון לחוק התגמולים נותרו בתוקף; אין עילה חוקתית לביטולם.
• הפיצויים העונשיים נקבעו בסכומים של 10 מיליון שקלים במקרי מוות ו-5 מיליון שקלים במקרי נכות צמיתה, בנוסף לפיצויים נזיקיים ולתגמולי המדינה.
• העתירה נדחתה בין היתר בשל חוסר ניקיון כפיים ושימוש לרעה בהליכי משפט.
• מניע פוליטי של המחוקק, כשלעצמו, אינו מהווה עילה לפסילת חוק.
• הזכאות לפיצויים אינה אוטומטית; נדרש הליך ראייתי מלא והוכחת אחריות ונזק.

לסיכום, בית המשפט העליון קבע כי החקיקה נועדה להרתיע ולהעניש מתגמלי טרור ולהעניק לנפגעים כלים אפקטיביים למיצוי זכויותיהם, וכי אין מקום להתערבות שיפוטית בהסדרים שנחקקו על ידי הכנסת. העתירה נדחתה, והמסר העקרוני ברור: מי שמעודד או מתמרץ כלכלית פעולות טרור יישא במחיר אזרחי-נזיקי משמעותי, ונפגעי הטרור יוכלו ליהנות ממכלול הסעדים שהדין מעמיד לרשותם.