בג"ץ: המדינה לא רשאית להתעלם מהחלטת הממונה על גמלאות השופטים – יש לנקוט במסלול תקיפה משפטי מסודר

בית המשפט הגבוה לצדק קיבל עתירה של שופטת בדימוס וקבע פה אחד כי לא היה מקום להתעלמות רשויות המדינה מהחלטת הממונה על גמלאות השופטים, אשר הכירה בזכאותה לפנסיה תקציבית. בפסק הדין הודגש כי הממונה הוא גורם עצמאי ובלתי תלוי וכי משרדי הממשלה אינם יכולים לראות בהחלטתו כהמלצה בלבד. בהתאם לכך הורה בג"ץ כי כל עוד לא תינתן החלטה אחרת על ידי ערכאה מוסמכת, יש לשלם לעותרת את הגמלה לפי ההחלטה שניתנה על ידי הממונה, וכן נפסקו לטובתה הוצאות בסך משמעותי.

רקע: מחלוקת מתמשכת סביב זכאות לפנסיה תקציבית

העתירה נסבה על זכאותה של שופטת לשעבר, שכיהנה כמעט שני עשורים בבתי הדין לעבודה מאז תחילת שנות האלפיים. טרם מינויה לשיפוט, העותרת הועסקה במשך שנים במחלקה המשפטית של המוסד לביטוח לאומי והייתה מבוטחת במסלול של פנסיה תקציבית. עם מינויה, נמסר לה על ידי גורמי הנהלת בתי המשפט כי גם בתפקידה החדש תמשיך להיות מבוטחת במסלול זה, ובהתאם לכך נוהלו רישומיה לאורך שנות הכהונה.

כעבור מספר שנים, במסגרת בחינת תנאי שירות של שופט אחר שהגיע ממוסד ציבורי דומה, עלתה מחדש הסוגיה אם עובדים שעברו לגוף השיפוטי לאחר המועד הקבוע במאי 1999 זכאים לפנסיה תקציבית. עמדת משרד האוצר, כפי שגובשה באותה עת, גרסה כי מעבר ממוסד סטטוטורי שאינו חלק מ"שירות המדינה" לתפקיד שיפוטי שנעשה לאחר אותו מועד – אינו מקנה זכאות למסלול התקציבי. בעקבות זאת נפתח בירור פנימי רחב יותר, שבמסגרתו נבחן גם עניינה של העותרת.

בתחילת שנת 2023 הכריע הממונה על גמלאות השופטים – מנהל בתי המשפט בכובעו זה – כי העותרת זכאית לקצבה על פי הסדר הפנסיה התקציבית. ההכרעה נסמכה, בין היתר, על פרשנות רחבה של המונח "שירות המדינה" בהקשרי הדין הרלוונטיים ועל כך שהרקע התעסוקתי של העותרת קודם מינויה לשיפוט משתלב בתכלית ההסדר. זמן קצר לאחר מכן נמסרה לעותרת הודעה מטעם גורם מייעץ במשרד האוצר, שלפיה אין מקור סמכות להכיר בה כזכאית לפנסיה תקציבית, ולפיכך תישא בגמלה כמי שמבוטחת בפנסיה צוברת.

טענות הצדדים: סמכות, פרשנות והדרך הדיונית הראויה

לטענת העותרת, התנהלות המדינה פגומה מהיסוד. לשיטתה, החלטת הממונה על גמלאות השופטים היא החלטה מעין-שיפוטית: היא ניתנת לאחר שמיעת טענות, מחייבת את הצדדים, וניתן להשיג עליה רק במסלול הערעורי הקבוע בדין בפני נשיא בית המשפט העליון. לכן אין לרשויות המבצעת סמכות לעקוף את ההחלטה או "להקפיא" את ביצועה מכוח הנחיה פנימית. עוד טענה כי לא ניתנה לה זכות טיעון נאותה לפני שהוחלט שלא לשלם לה גמלה לפי המסלול התקציבי.

מנגד טענו משיבי המדינה כי אין זכאות לפנסיה תקציבית בנסיבות העניין, מאחר שהתנאים המצטברים הקבועים בדין אינם מתקיימים. לשיטתם, המוסד לביטוח לאומי הוא תאגיד סטטוטורי נפרד שאינו חלק מ"שירות המדינה" במשמעותו הצרה, ובפרט ביחס לעובדים שעברו לשיפוט לאחר המועד הקבוע בחוק. עוד נטען כי עמדתה של הייעוץ המשפטי לממשלה מנחה את רשויות המנהל, לרבות את הגורמים המטפלים בגמלאות, וכי יש לראות בהחלטת הממונה כהחלטה מינהלית-ביצועית הכפופה להנחיות אלה.

ההכרעה: עשיית דין עצמי – לא, מסלול תקיפה מוסדר – כן

בית המשפט קיבל את העתירה וקבע כי המדינה פעלה שלא כדין כשבחרה להתעלם מהחלטת הממונה לאחר שניתנה. נקבע כי הממונה על גמלאות השופטים הוא גורם ייחודי במבנה המשפטי: מחד, הוא חלק ממערך ניהול מערכת בתי המשפט; מאידך, כשמדובר בגמלאות שופטים – הוא פועל בסמכות מעין-שיפוטית ועצמאית. עצמאות זו נועדה לשרת את העיקרון החוקתי של אי-תלות הרשות השופטת, המעוגן בחוק היסוד, ולחזק את אמון הציבור במנגנוני ההכרעה הפנימיים של מערכת המשפט.

בית המשפט ציין כי אין לקבל מצב שבו גוף מבצעי "סוגר את הברז" ומונע תשלום גמלה שנקבעה בהחלטה מוסמכת, מבלי שהחלטה זו בוטלה או שונתה על ידי ערכאה מוסמכת. התנהלות זו פוגעת בזכות הטיעון של המבוטח, מונעת בחינה שיפוטית של הסכסוך, ולמעשה הופכת את נטל הפנייה לבית המשפט על ראשו – שכן מי שזכה בהחלטת הממונה נאלץ לעתור רק כדי לאלץ את הרשות לכבד את ההכרעה.

לגופו של המסלול הדיוני, בית המשפט קבע כי הדרך המתחייבת עבור המדינה, ככל שהיא חולקת על החלטת הממונה, היא לפנות לאחת משתי דרכים: האחת – תקיפה ישירה של ההחלטה בעתירה מתאימה לבית המשפט; השנייה – שימוש במנגנון הערעור הייעודי שנקבע בחוק, המאפשר לכל צד לסכסוך – לרבות המדינה – לפנות לנשיא בית המשפט העליון אם הוא רואה עצמו מקופח מהחלטת הממונה. נקבע כי לשון החוק ניטרלית ונותנת בידי המדינה את אותה אפשרות העומדת לבעל דין פרטי.

משלא ננקט אף אחד מהמסלולים הללו, קבע בג"ץ כי ההחלטה המאיינת של גורמי המדינה נעדרת תוקף, וכי החלטת הממונה נותרת על כנה. על כן הורה בית המשפט לשלם לעותרת את הגמלה במסלול התקציבי כפי שנפסק לה, עד אם וככל שיוחלט אחרת על ידי ערכאה מוסמכת, וכן פסק הוצאות לטובתה בסכום של עשרות אלפי שקלים.

פנסיה תקציבית לעומת פנסיה צוברת – הסבר קצר

הדיון המשפטי התנהל על רקע ההבחנה המוכרת בין שני מסלולי פנסיה עיקריים במגזר הציבורי. פנסיה תקציבית היא מנגנון שבו הפנסיה משולמת ישירות מתקציב המעסיק הציבורי (לרוב המדינה), לפי חישוב המבוסס על השכר ושנות הוותק. לעומתה, פנסיה צוברת מבוססת על הפרשות שוטפות של העובד והמעסיק לקופת גמל או קרן פנסיה, והקצבה המחושבת לעת פרישה תלויה בין היתר בתשואות וביתרות שנצברו.

הוויכוח בעניינה של העותרת התמקד בשאלה האם מסלול עבודתה טרם מינויה לשיפוט – עבודה בגוף סטטוטורי ציבורי – נכנס להגדרת "שירות המדינה" לצורך הכרה בזכאות לפנסיה תקציבית לאחר המועד הקובע שהוגדר בחוק. הממונה על הגמלאות אימץ פרשנות רחבה יותר, ואילו גורמי המדינה החולקים עליו דבקו בפרשנות מצמצמת. אולם, כפי שהדגיש בית המשפט, המחלוקת הפרשנית צריכה להתברר במסגרת הערוצים המשפטיים הייעודיים ולא באמצעות החלטה חד-צדדית המבטלת בפועל את הכרעת הממונה.

עצמאות הממונה והשלכות רוחב

פסק הדין מחזק את מעמדו של הממונה על גמלאות השופטים כגורם שאינו כפוף להנחיות מנהליות של הרשות המבצעת כאשר הוא מכריע בסכסוך נקודתי. משמעות הדבר היא שעמדה משפטית פנימית של משרד ממשלתי, לרבות חוות דעת יועצים משפטיים, אינה יכולה לבטל החלטה מעין-שיפוטית של הממונה; לכל היותר היא עשויה לשמש בסיס להגשת ערעור או עתירה.

להכרעה יש פוטנציאל השפעה רחב מעבר למקרה הפרטני. היא מאותתת לרשויות כי מקום שבו המחוקק יצר מנגנון הכרעה עצמאי בתוך המערכת השיפוטית וקבע לו מסלול ערעורי ייעודי – אין לקצר דרך. בנוסף, פסק הדין עשוי להשפיע על מבני זכאות של בעלי תפקידים ציבוריים שעברו בין גופים סטטוטוריים שונים לאורך השנים, במיוחד סביב המועד הקובע בסוף שנות התשעים. עם זאת, בית המשפט נמנע מלהכריע בשאלת הפרשנות המהותית של הדין הנוגע ל"שירות המדינה" ומיקד את פסקו בעיקר בסוגיה המוסדית והדיונית: מי מוסמך להכריע וכיצד יש לתקוף הכרעה שניתנה.

מה המשמעות המעשית לגופים ציבוריים ולעובדים?

עבור גופים ציבוריים, המסר חד: אין להימנע מביצוע החלטה של גורם מוסמך מחוץ למנגנון הערעורי; יש לכבד את עצמאותו ולפנות לערכאה המוסמכת אם מבקשים לשנות את התוצאה. עבור עובדים ומבוטחים, ההכרעה מחזקת את הביטחון כי החלטות הקובעות זכויות קצבאות וגמלאות לא יופקעו מהם באופן חד-צדדי על ידי הרשות המבצעת, וכי זכות הטיעון שלהם תישמר.

• הממונה על גמלאות השופטים פועל בסמכות מעין-שיפוטית ואינו כפוף להנחיות מינהליות בבואו להכריע במחלוקת קונקרטית.
• רשויות המדינה אינן רשאיות להתעלם מהחלטת הממונה; עליהן לנקוט במסלול תקיפה מוסדר – עתירה מתאימה או ערעור ייעודי.
• לשון החוק בעניין הערעור מאפשרת גם למדינה לראות עצמה "מקופחת" ולפנות לערכאה הערעורית, ולא רק לעובד או לשופט הפורש.
• כל עוד לא בוטלה החלטת הממונה על ידי ערכאה מוסמכת, יש לכבדה ולבצע את שנקבע בה.
• פסק הדין אינו מכריע בפרשנות המהותית של המונח "שירות המדינה", אך מבהיר את כללי המשחק המוסדיים והדיוניים.

שורה תחתונה

בג"ץ קבע כי המדינה שגתה כאשר בחרה להתעלם מהחלטת הממונה על גמלאות השופטים ולהחיל על העותרת מנגנון פנסיוני שונה מזה שנקבע לה. ההכרעה משרטטת גבולות ברורים בין סמכויות הרשות המבצעת לבין עצמאות מנגנוני ההכרעה בתוך מערכת המשפט, ומחייבת נקיטת מסלולי ביקורת שיפוטית מסודרים במקום עשיית דין עצמי. עד להכרעה שיפוטית אחרת, העותרת זכאית לקבל את גמלתה לפי ההחלטה שניתנה לטובתה, והמדינה חויבה בהוצאות ניכרות.