בג"ץ ביטל את החלטת הממשלה לסיים את כהונת ראש השב"כ: נאמנות ראשי הביטחון היא לציבור ולא לפוליטיקה

בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ קיבל שורה של עתירות שביקשו לבטל את החלטת הממשלה לסיים באופן מיידי את כהונתו של ראש השב"כ. בפסק הדין נקבע כי ההחלטה התקבלה בניגוד לדין ולכללי המשפט המינהלי, ללא פנייה לגורמי הייעוץ המוסמכים, ללא הנחת תשתית עובדתית מספקת, ותוך פגיעה בזכות השימוע. עוד הובהר כי ראשי מערכות הביטחון חבים חובת נאמנות לציבור הישראלי בכללותו וכי נאמנותם אינה פוליטית או אישית.

רקע: המהלך הממשלתי והעתירות לבג"ץ

העתירות התמקדו בהליך קבלת ההחלטה הממשלתית לסיים את כהונת ראש שירות הביטחון הכללי בטרם מועד. לפי התיאור העובדתי שעמד בפני בית המשפט, ממשלת ישראל ביקשה להפסיק את הכהונה בשל אובדן אמון נטען. בהמשך, על רקע התפתחויות בשטח ובזירה הציבורית, הוקפאה ההחלטה והוצגו עמדות מעודכנות, אך בית המשפט בחן את ההליך לגופו כדי לקבוע מסמרות נורמטיביות בנוגע לסיום כהונתם של בעלי תפקידים ביטחוניים בכירים.

העותרים טענו כי ההחלטה התקבלה בניגוד להסדרים מחייבים שקבעה הממשלה בעבר בסוגיית מינויים וסיום כהונה בתפקידים בכירים בשירות הציבורי. לשיטתם, בטרם כל צעד דרסטי הנוגע לראש השב"כ, על הממשלה לפנות לוועדה מייעצת לעניין מינויים בכירים, לשמוע את עמדות הצדדים ולהניח תשתית עובדתית סדורה. עוד נטען כי קיימים חששות לניגודי עניינים בשל חקירות רגישות המתנהלות על ידי השירות בנושאים הנוגעים לסביבתו של הדרג המדיני. היועצת המשפטית לממשלה הדגישה מצדה כי מדובר בסוגיה בעלת חשיבות מוסדית קריטית, הנוגעת לעצמאותם ולמקצועיותם של נושאי משרה בכירים במנגנון הממלכתי.

מנגד, באי כוח הממשלה טענו כי אחריות הממשלה לביטחון המדינה מחייבת אמון מלא בין הדרג המדיני לראש השירות. לשיטתם, כאשר האמון מתערער, אין לכפות על הממשלה שיתוף פעולה עם גורם ביטחוני בכיר שאין לה אמון בו. עוד נטען כי סוגיה זו מצויה בליבת סמכותה של הרשות המבצעת וכי התערבות שיפוטית רחבה תכרסם באחריות הממשלה כלפי ביטחון אזרחי המדינה.

עמדת בג"ץ: נאמנות לציבור והליך ראוי

בית המשפט קבע כי ההחלטה הממשלתית אינה עומדת בדרישות הדין. השופטים הבהירו כי ראשי מערכות הביטחון, ובכללם ראש השב"כ, מחויבים בנאמנות ממלכתית לציבור כולו. המשמעות המעשית היא שאין לכרוך את מעמדם המקצועי בנאמנות פוליטית או אישית, ואין לצפות מהם ליישר קו עם אינטרסים מפלגתיים. זו נקודת מוצא של משטר דמוקרטי תקין, והדבר גם מעוגן בחוק המסדיר את פעילות השירות, המחייב פעילות ממלכתית ואוסר הטלת משימות לקידום אינטרסים מפלגתיים.

עוד נקבע כי סמכות הממשלה לסיים כהונת ראש השב"כ אינה מוחלטת. עליה להתExercise במסגרת כללי המשפט המינהלי: על בסיס תשתית עובדתית מספקת, לאחר בחינת שיקולים רלוונטיים בלבד, תוך הימנעות משיקולים זרים, בהיוועצות עם הגורמים המוסמכים, ותוך מתן זכות טיעון הוגנת למי שעלול להיפגע מן ההחלטה. בית המשפט הדגיש כי "שיקולי ביטחון" אינם מילת קסם המתירה חריגה מכללים אלה, גם לא בשעת חירום.

הוועדה המייעצת וחובת שימוע

ליבת הביקורת השיפוטית התמקדו בשני נדבכים: היוועצות מוקדמת עם הוועדה המייעצת למינויים בכירים ומתן זכות שימוע אפקטיבית. לפי ההסדרים המנהליים הנוהגים, לפני שמתקבלת החלטה על סיום כהונה של נושא משרה ביטחוני בכיר, מוצדק ואף נדרש לפנות לוועדה המייעצת, לפרוס בפניה את התשתית העובדתית, לשמוע את עמדת הגורמים הרלוונטיים, ובכללם ראש השירות עצמו, ולקבל המלצה מנומקת. הליך זה מאפשר איזון בין צורכי הביטחון לבין שלטון החוק ושומר על עצמאות מקצועית של התפקיד.

במקרה הנדון, הממשלה לא קיימה מהלך היוועצות מובנה. גם זכות השימוע נפגעה. ראש השב"כ לא קיבל הזדמנות מלאה, בזמן אמת ובתנאים הוגנים, להגיב לטענות נגדו בטרם גובשה ההכרעה. בית המשפט עמד על כך שזכות הטיעון היא עיקרון יסוד במינהל הציבורי, ותפקידה למנוע החלטות שרירותיות ולהבטיח שקיפות, הוגנות והליך ראוי.

• היעדר פנייה לוועדה המייעצת בטרם קבלת ההחלטה.
• פגיעה בזכות השימוע של ראש השירות.
• תשתית עובדתית חלקית, כללית ובלתי ממוקדת.
• נימוקים כלליים שאינם נתמכים בראיות קונקרטיות.
• השתתפות גורם מצוי בניגוד עניינים במהלך הדיון וההצבעה.

ניגוד עניינים: מתי יש לפסול השתתפות בהכרעה

פסק הדין עסק בהרחבה גם בשאלת ניגוד העניינים. לפי המתואר בפני בית המשפט, בזמן גיבוש ההחלטה התקיימו חקירות רגישות בידי השירות, נושאים שבפועל נגעו לבעלי תפקידים או לגורמים בסביבתו של הדרג המדיני. בית המשפט קבע כי כאשר קיימת אפשרות ממשית של ניגוד עניינים בין אינטרס ציבורי לבין אינטרס אישי או פוליטי של מקבל ההחלטה, אין זה ראוי שייטול חלק בהכרעה. עצם השתתפותו בהצבעה, במצב המעורר חשש כזה, פוגמת בתקינות ההליך ומחייבת פסילת ההחלטה.

העיקרון פשוט: איש ציבור המצוי בניגוד עניינים אינו רשאי לעסוק בנושא שלגביו הוא מצוי בניגוד. על אחת כמה וכמה כאשר מדובר בהחלטה העוסקת בראש ארגון ביטחוני רגיש. ההפרדה הברורה בין שיקול מקצועי לשיקול אישי היא תנאי מוקדם לאמון הציבור במוסדות השלטון.

תשתית ראייתית, הנמקה ומבחני מינהל תקין

שופטי בג"ץ הדגישו כי כדי להצדיק סיום כהונת ראש שב"כ במהלך כהונתו, על הממשלה להציג תשתית ראייתית בעלת משקל משכנע, קוהרנטית וברורה. במקרה זה, התשתית שהונחה תוארה כדלה ורעועה: הוצגו הצהרות כלליות על אובדן אמון, אך לא דוגמאות קונקרטיות המצביעות על כשל מקצועי חמור או על צורך ביטחוני דחוף ומיידי. במקביל, ההנמקה שניתנה הייתה כללית וחסרה, ולא איפשרה ביקורת מינהלית אפקטיבית.

המסר של בג"ץ עקבי: גם בסוגיות ביטחוניות, ואף בשעת חירום, אין לפגוע בעקרונות היסוד של המינהל התקין. החובה להציג עובדות, לנמק, לשמוע ולהיוועץ בגורמים המוסמכים איננה פורמליסטיקה. אלה כללי משחק שבלעדיהם נשחקת הממלכתיות ונפגעת עצמאותם של גופי הביטחון.

משמעות רוחבית: קווים מנחים להמשך

הכרעת בג"ץ אינה עוסקת רק במקרה נקודתי. היא מציבה סטנדרט נורמטיבי ברור לסיום כהונתם של בעלי תפקידים בכירים בכלל, ובמערכת הביטחון בפרט. מדובר בשימור האיזון בין אחריות הממשלה לביטחון המדינה לבין מחויבותה לשלטון החוק ולמוסדות מקצועיים עצמאיים. בית המשפט חזר על העיקרון כי הפעלת סמכויות שלטוניות חייבת להיעשות באופן מדוד, רצוף ראיות, תוך בדיקת שיקולים רלוונטיים בלבד, ומתוך כיבוד מנגנוני הבקרה והייעוץ שמעצבים את המינהל התקין.

• פנייה מסודרת לוועדה המייעצת לפני סיום כהונה של בכיר ביטחוני.
• מתן זכות שימוע אמיתית ומקדימה לנושא המשרה.
• בניית תשתית עובדתית מלאה ומבוססת, ולא הסתפקות בסיסמאות.
• הקפדה על נוהלי מניעת ניגודי עניינים והימנעות מהשתתפות נגועה בהכרעה.
• הנמקה מפורטת שתאפשר ביקורת שיפוטית וציבורית אפקטיבית.

טענות הצדדים בראי ההכרעה

נציגי הממשלה טענו כי לא ניתן לצפות ממנה לשתף פעולה עם ראש מערכת ביטחון שאין לה בו אמון. אולם בג"ץ הבהיר כי אמון הוא מונח משמעותי, אך לא בלתי מוגבל. יש להוכיחו על בסיס עובדות, לא על סמך תחושה כללית. הוא אינו יכול להחליף מנגנונים מינהליים שנועדו להבטיח הליך תקין, עצמאות מקצועית ומניעת שיקולים זרים.

מנגד, נציגי העותרים הדגישו כי אי-היוועצות, פגיעה בזכות השימוע והיעדר תשתית ראייתית שוללים את תוקף ההחלטה. היועצת המשפטית לממשלה הצטרפה לקו עקרוני של שמירה על עצמאותן של רשויות ביטחוניות ועל הפרדה בין שיקול פוליטי לשיקול מקצועי, ועמדה על חשיבות מנגנוני הבקרה הפנימיים, לרבות ועדות מייעצות.

סוף דבר

בית המשפט קבע כי ההחלטה לסיים את כהונתו של ראש השב"כ התקבלה בהליך פגום ועל כן דינה להתבטל. נקבע כי לא התקיימו שלבי הייעוץ והבחינה הנדרשים, לא הונחה תשתית ראייתית מספקת, נפגעה זכות השימוע ונרשם פגם של ניגוד עניינים בהשתתפות גורם בהכרעה. בפסק הדין הודגש כי נאמנותם של ראשי מערכת הביטחון היא לציבור ולממלכתיות, לא לממשלה מסוימת, וכי גם במצבי חירום חלה חובה לדבוק בשלטון החוק. בכך מבקש בג"ץ לעגן את עצמאותם של גופי הביטחון, לחזק את אמון הציבור ולהבטיח שהחלטות גורליות יתקבלו בדרך הוגנת, שקופה ומבוססת עובדות.