פסק דין מחוזי: היטל השבחה יחול בעת מכר דירות באזור לשימור, אך “מצב קודם” ישקף גם את ציפיית השוק לתמ"א 38

פסק דין מחוזי חדש מחדד את גבולות היטל ההשבחה בעסקאות מכר דירות באזורים לשימור שבהם חלה גם תכנית רובע ייעודית וגם תמ"א 38. בית המשפט קבע: בעת מכר, החבות בהיטל ההשבחה חלה, שכן הפטור שנקבע בהוראות התמ"א והחוק מכוון להיתרי בנייה ולהרחבות בפועל – ולא למכירה. עם זאת, בעת הערכת ה"מצב הקודם" לצורך חישוב ההשבחה, אין להתעלם לחלוטין מהשפעתה השוקית של תמ"א 38; במקרים מתאימים רשאי השמאי לשקלל ציפייה סבירה למימוש זכויות מכוחה, בכפוף לבחינה מקצועית מוקפדת.

הרקע התכנוני והמשפטי

הדיון נסב על מכירת זכויות בשתי דירות בשכונה ותיקה בעיר מרכזית, אזור בעל מאפייני שימור מובהקים שנקבעו בו מגבלות בנייה לשם שמירת המרקם ההיסטורי. לצד הוראות השימור, חלה במקום תכנית רובע מפורטת שהעניקה זכויות בנייה קונקרטיות ומוגדרות, וכן תחולת תמ"א 38 – תכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה – המאפשרת, בתנאים מסוימים, תוספות בנייה כנגד חיזוק מבנים קיימים.

היטל השבחה הוא תשלום ששיעורו נקבע לפי עליית הערך שנגרמה למקרקעין עקב פעולה תכנונית: אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג. הוא נגבה בעת "מימוש זכויות", למשל במתן היתר בנייה שמבוסס על התכנית או בעת העברת זכויות במקרקעין. המטרה נועדה להשיב לקופה הציבורית חלק מטובת ההנאה הכלכלית שנוצרה לבעלים בשל פעולת התכנון, ולא בשל תנודות שוק כלליות.

מנגד, תמ"א 38 כוללת מנגנונים לעידוד חיזוק מבנים, ובחוק נקבעו פטורים והקלות מסוימות, שמטרתם לקדם היתרי בנייה בפועל ולשפר את עמידות הבניינים. השאלה המרכזית שעלתה בפני בית המשפט הייתה כפולה: האם מכירת דירות באזור לשימור שבו אושרה תכנית רובע מחייבת בהיטל השבחה; ואם כן – האם בעת חישוב ה"מצב הקודם" של הנכסים רשאי השמאי להתחשב גם בעליית הערך שנבעה מציפיית השוק למימוש תמ"א 38 טרם הוצאת היתר.

טענות הצדדים בקצרה

המוכר טען כי תכנית הרובע דווקא צמצמה זכויות ביחס למה שהשוק ייחס טרם אישורה, משום שמדובר באזור לשימור שבו הוגבלו תוספות. לשיטתו, בהיעדר התעשרות אמיתית מהתכנית – אין השבחה. עוד טען כי תכנית הרובע היא תכנית כללית בעיקרה, אשר אינה יוצרת חבות בהיטל עד שלב ההיתר, ולכן מכירת הדירות לא אמורה לגרור תשלום. בנוסף הדגיש כי ה"מצב הקודם" צריך לכלול את השפעת הציפייה למימוש זכויות לפי תמ"א 38, ציפייה שהייתה, לדבריו, מוכרת בשוק המקומי.

מנגד, הוועדה המקומית הבהירה כי הזכויות בתכנית הרובע הן זכויות קונקרטיות ומוקנות – ובכך שונות מזכויות תמ"א 38, הנתונות לתנאים ולשיקול דעת תכנוני. לכן, אישור התכנית יוצר השבחה שמתגבשת במועד האישור, ומכר זכויות לאחר מכן מהווה מימוש המצריך גבייה. אשר ל"מצב הקודם", טענה הוועדה כי אין להביא בחשבון עליית שווי תיאורטית בשל ציפייה למימוש תמ"א 38, שאינה ודאית במועד המכר.

עמדה דומה הובאה גם מטעם הדרג המשפטי המייעץ למדינה, לפיה עליית שווי שמבוססת על אפשרות תיאורטית בלבד להוספת זכויות איננה חלק אינהרנטי מה"מצב הקודם" כל עוד לא הושלם המהלך התכנוני הנדרש.

הכרעת בית המשפט: היטל השבחה בעת מכר – כן; שקלול ציפייה סבירה לתמ"א 38 – אפשרי

בית המשפט המחוזי קיבל את הערעור בחלקו. תחילה נקבע כי תכנית רובע מפורטת באזור לשימור היא תכנית קונקרטית המקנה זכויות בנייה ברמת ודאות גבוהה. משכך, ההשבחה שנוצרה עקב אישורה מתגבשת כבר בעת האישור, והגבייה בפועל מתבצעת בעת המכר, בהיותו מימוש זכויות. נקודת המוצא: המוכר חב בהיטל השבחה על ההפרש בין ה"מצב החדש" לבין ה"מצב הקודם" ככל שהפרש כזה קיים.

עוד נקבע כי הפטור שנקבע בהסדרים הנוגעים לתמ"א 38 מיועד לעידוד היתרי בנייה והרחבות מגורים בפועל, קרי – כאשר הבנייה אכן מתממשת. הפטור אינו חל על מכירת הזכויות כשלעצמה. תכלית ההסדר ברורה: לחזק מבנים ולשמור על בטיחות הציבור באמצעות מתן תמריץ כלכלי בשלב ההיתר, ולא להעניק פטור גורף בעת מכר.

עם זאת, בית המשפט דחה את העמדה שלפיה יש להתעלם לחלוטין מהשפעת תמ"א 38 בעת חישוב ה"מצב הקודם". ההלכה הכללית בדיני שמאות מכירה בכך שלעתים קיימת לציבור ציפייה תכנונית ממשית – מעין "כוח שוק" – המגולמת במחיר. אם מדובר בציפייה סבירה ולא קלושה, שנשענת על פרקטיקה תכנונית מוכרת ועל אירועים חוזרים של היתרים באזור, ניתן להביאה בחשבון בזהירות.

במילים אחרות, העובדה שהזכויות לפי תמ"א 38 מותנות ואינן מוקנות איננה חוסמת תמיד את שערי השקלול השמאי. השאלה איננה נורמטיבית גרידא, אלא אמפירית-שמאית: מהי ציפייתו של "קונה מרצון" בשוק הרלוונטי במועד הקובע? האם קיים סיכוי ממשי למימוש זכויות חיזוק ותוספת, מה משך הזמן המשוער, ומהם הסיכונים התכנוניים וההנדסיים שבדרך? תשובות אלה יגזרו את שיעור ההשפעה הראוי, אם בכלל.

איך מודדים ציפייה תכנונית? הנחיות לשמאות זהירה

בית המשפט הדגיש כי אין מקום להשליך אוטומטית את עליית השווי המלאה שמאפיינת נכס לאחר הוצאת היתר לפי תמ"א 38 על ה"מצב הקודם". יש להבחין היטב בין שני מצבים שונים: הראשון – נכס שבו היתר הבנייה כבר ניתן, והשני – נכס שבו קיימת רק ציפייה להיתר. לפיכך, על השמאי לבצע היוון של הסיכוי, לגלם את הסיכון והזמן, ולהפחית רכיבים שאינם תכנוניים, כמו עליות מחירים כללות בשוק.

המשמעות המעשית: השמאי צריך לנתח עסקאות השוואה באזור, לבחון את שיעור ההיתכנות למימוש תמ"א 38 בנכסים דומים, ללמוד את פרקטיקת העבודה של הוועדה המקומית באותו מרחב תכנוני, ולבודד מתוך המחיר רק את רכיב ההשבחה התכנוני – זה הנובע מעצם אישור התכנית ולא מגורמים חיצוניים. רק רכיב זה הוא בסיס להיטל.

מדוע תכנית הרובע נחשבת "מקדמת גבייה"?

נקבע כי תכנית הרובע באזור לשימור יוצרת ודאות תכנונית גבוהה: כללי בנייה ברורים, היקף זכויות ידוע ומנגנון החלטתי מצומצם בשיקול הדעת. לכן, בניגוד למצב בתמ"א 38 שבו רבות מההכרעות מתקבלות בשלב הבקשה להיתר, תכנית הרובע מסדירה חלק ניכר מהשאלות כבר בשלב אישורה. מסקנה זו מצדיקה לראות את ההשבחה כמתגבשת עם אישור התכנית, כך שהמכר שלאחר מכן מהווה מימוש המחייב בתשלום.

נקודות מרכזיות מהפסק

• היטל השבחה נגבה בגין עליית ערך שנוצרה עקב פעולה תכנונית, ולא בגין תנודות שוק כלליות.
• תכנית רובע מפורטת באזור לשימור נחשבת תכנית קונקרטית שמקנה זכויות; ההשבחה מתגבשת עם אישורה, והגבייה נעשית בעת מימוש, לרבות מכר.
• פטור ההיטל בהסדרי תמ"א 38 מכוון לעידוד הוצאת היתרי בנייה והרחבות בפועל – אינו פוטר במכר זכויות.
• בעת קביעת ה"מצב הקודם" ניתן, בנסיבות מתאימות, לשקלל ציפייה סבירה למימוש זכויות לפי תמ"א 38, אך בשיעור נמוך מהשפעת היתר שניתן בפועל.
• השקלול ייעשה בשומה מקצועית: הערכת סיכוי למימוש, משך זמן, סיכונים תכנוניים והנדסיים, ועבודת בידוד של רכיב ההשבחה התכנוני בלבד.

השלכות לבעלי דירות, יזמים ורשויות

לבעלי דירות באזורים לשימור, ובעיקר באזורים שבהם אושרו תכניות רובע קונקרטיות, החשיבות היא כפולה: ראשית, במכירת דירה יש להיערך לתשלום היטל השבחה ככל שנוצר פער ערכי בין ה"מצב החדש" ל"מצב הקודם". שנית, יש מקום לבחון בזהירות את השומה ולוודא שהיא משקפת באופן נאמן את השפעת הציפיות מתמ"א 38 על ה"מצב הקודם", אך לא מעבר לכך.

ליזמים, הפסק משרטט מרחב פעולה ברור יותר. במקום שבו תכנית הרובע קובעת מסגרת זכויות יציבה, ניתן לתמחר את היטל ההשבחה בעסקה כבר בשלב המו"מ. לצד זאת, כאשר חלק מהשווי נגזר מסיכוי עתידי לבצע פרויקט חיזוק במסלול תמ"א 38, יש לגלם סיכונים, לוחות זמנים ועלויות יישום – ולא להניח ודאות מוגזמת.

מנקודת מבטן של רשויות התכנון והגבייה, פסק הדין תומך באכיפת היטל השבחה בעסקאות מכר לאחר אישור תכנית רובע קונקרטית, אך גם מחייב איסוף נתונים שמאיים והנחיית שמאים לאמוד באופן מבדל את רכיב ה"השבחה התכנונית" הנקי.

מונחים משפטיים בקצרה

• היטל השבחה: תשלום המושת על בעל מקרקעין כשערכם עולה עקב פעולה תכנונית של הרשות, ונגבה בעת מימוש זכויות.
• מצב קודם/מצב חדש: הערכים הכלכליים של הנכס לפני ואחרי הפעולה התכנונית שבגינה התגבשה ההשבחה.
• זכויות מוקנות לעומת זכויות מותנות: זכויות מוקנות הן תוצר תכנוני סופי יחסית שניתן לממש בכפוף לעמידה בדרישות טכניות; זכויות מותנות תלויות בהחלטות והליכי היתר עתידיים.
• תמ"א 38: תכנית ארצית לעידוד חיזוק מבנים בפני רעידות אדמה, המאפשרת תוספות בנייה וכוללת הקלות ופטורים במקרים מסוימים.

לסיכום, בית המשפט קבע כי מכירת דירות באזור לשימור שבו חלה תכנית רובע קונקרטית מחייבת בתשלום היטל השבחה, שכן הפטור בתמ"א 38 נועד לשלב ההיתר ולא למכר. יחד עם זאת, ה"מצב הקודם" איננו משטח חלק: כאשר ציפיית השוק למימוש זכויות לפי תמ"א 38 היא סבירה ומגובה בנתונים, ניתן לשקללה בזהירות בשומה – אך בשיעור נמוך יותר מן ההשפעה הכלכלית של היתר בנייה שניתן בפועל.