אין פטור מהיטל השבחה לעמותה שהמירה שימוש ישיבתי בבניין מגורים בעקבות תכנית משביחה

העליון מחדד את גבולות הפטור מהיטל השבחה למוסדות ציבור: עמותה שהחזיקה נכס ששימש במשך שנים כישיבה בעיר מרכזית, קידמה לאחר אישור תכנית משביחה פרויקט מגורים בנכס – וביקשה פטור מהיטל השבחה. בית המשפט קבע כי בנסיבות אלה הפטור לא יחול, משום שהתכנית החדשה אינה מאפשרת עוד שימוש ציבורי, והזכויות מומשו בדרך של היתר בנייה ולא במכר.

רקע: ממוסד ציבורי לפרויקט מגורים

העמותה, הפועלת למטרות דת, חינוך ורווחה, החזיקה מקרקעין ותיקים שבהם פעל מוסד תורני במשך שנים. בעקבות תכנית תכנונית שאושרה באזור בשלהי המאה הקודמת, הוגדר המתחם כ"אזור מגורים מיוחד" והורחבו בו זכויות הבנייה. לאחר מספר שנים, ביקשה העמותה היתר בנייה והחלה בהליכי התחדשות של המגרש, שבמסגרתם נהרסו המבנים הישנים והוקם בניין מגורים בן מספר קומות, הכולל כעשרים יחידות דיור.

בעקבות מימוש הזכויות, הוציאה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה שומת היטל השבחה בסכום משמעותי, בגין ההשבחה שנבעה מאישורן של תכניות החלות על המקרקעין. העמותה השיגה על החיוב בטענה כי היא זכאית לפטור למוסדות ציבור, הקבוע בתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, אולם הוועדה המקומית דחתה את ההשגה. ערר שהוגש לוועדת הערר נדחה אף הוא, ובהמשך נדחה גם ערעור לבית המשפט לעניינים מנהליים. הערעור לבית המשפט העליון נדון והוכרע נגד העמותה.

מהו היטל השבחה ומה תכלית הפטור למוסדות ציבור?

היטל השבחה הוא תשלום לרשות המקומית בשל עליית שווי מקרקעין בעקבות תכנית, הקלה או שימוש חורג. תשלום זה נגבה בעת "מימוש זכויות" – לדוגמה, במכירת הנכס או בקבלת היתר בנייה. לצד החיוב, החוק מכיר בפטורים מצומצמים, ובהם פטור המיועד למקרקעין של מוסדות ציבור הפועלים לטובת הכלל. תכלית הפטור היא לעודד פעילות ציבורית רציפה בנכסים המשמשים קהילה רחבה, מתוך תפיסה שהתרומה לציבור מהווה, במידה מסוימת, חלופה לתשלום ההיטל.

בבסיס ההסדר ניצבת הבחנה חשובה: הפטור אינו מעניק חסות כוללת לכל פעילות של גוף ציבורי, אלא מותנה בכך שהשימוש בנכס עצמו תואם את המטרות הציבוריות המוכרות בחוק, או שהתמורה ממכירתו מופנית ישירות להגשמת אותן מטרות. כאשר ההצדקה הציבורית מתנתקת מן הקרקע עצמה, או כשמימוש הזכויות נעשה בדרך שאינה משרתת עוד שימוש ציבורי, הרציונל של הפטור נחלש.

טענות הצדדים וההליכים הקודמים

העמותה טענה כי יש לבחון את הזכאות לפטור לפי מצבו של הנכס ערב אישור התכנית המשביחה – אז שימש הנכס כישיבה. לחלופין נטען, כי גם אם הייעוד הציבורי אינו יכול עוד להימשך בפועל לאחר התכנית, יש להחיל את הפטור משום שהעמותה עושה שימוש בפירות הנכס לטובת מטרותיה הציבוריות.

ועדת הערר ובית המשפט לעניינים מנהליים דחו את הטענות. נקבע כי הפטור נועד להקל על מוסדות שמימוש הזכויות במקרקעין שלהם מתיישב עם המשך שימוש ציבורי בנכס עצמו, או עם מכירתו והפניית התמורה למטרות הציבוריות. כאשר התכנית החדשה אינה מאפשרת עוד שימוש ציבורי במקום, והדרך שנבחרה לממש את ההשבחה היא באמצעות היתר בנייה לצורך מגורים, אין תשתית להחלת הפטור.

עמדת היועצת המשפטית לממשלה: ארבעה מצבים נבדלים

בחוות דעת שהונחה בפני בית המשפט הוצעה הבחנה יישומית בין ארבעה מצבים אופייניים, כאשר מוסד ציבורי מחזיק בקרקע ששימשה למטרה ציבורית ערב אישור תכנית משביחה:

• התכנית המשביחה מאפשרת להמשיך את השימוש הציבורי, והזכויות ממומשות בהיתר בנייה: הפטור עשוי לחול, שכן השימוש הציבורי בנכס נותר על כנו.
• התכנית מאפשרת להמשיך שימוש ציבורי, והזכויות ממומשות במכר; התמורה מיועדת למטרות ציבוריות: הפטור עשוי לחול.
• התכנית אינה מאפשרת שימוש ציבורי, אך הזכויות ממומשות במכר; התמורה מופנית למטרות ציבוריות: הפטור עשוי לחול.
• התכנית אינה מאפשרת שימוש ציבורי, והזכויות ממומשות בהיתר בנייה לשימוש שאינו ציבורי: הפטור אינו חל, אף אם פירות השימוש יופנו למטרות ציבוריות.

העליון אימץ את קו ההבחנה ככלי פרשני מועיל, והבהיר כי עניינה של העמותה נופל בגדר המצב הרביעי, שבו הפטור אינו חל.

הכרעת בית המשפט העליון

בית המשפט עמד על כך שהמסגרת הנורמטיבית של הפטור למוסדות ציבור מטרתה לשמר או לעודד שימוש ציבורי בקרקע, או לחילופין לאפשר מכירת הקרקע והפניית התמורה לטובת מטרות ציבוריות מוגדרות. לשיטת בית המשפט, כאשר התכנית החדשה "סותמת את הגולל" על האפשרות לעשות שימוש ציבורי, והנישום בוחר לממש את ההשבחה בהיתר בנייה לפרויקט שאינו ציבורי, התכלית המצדיקה את הפטור חדלה להתקיים.

עוד הובהר כי אין די בכך שהגוף המחזיק במקרקעין הוא עמותה הפועלת לטובת הקהילה. הזכאות לפטור אינה נבחנת על פי זהות הבעלים בלבד, אלא על פי מהות השימוש בקרקע במועד המימוש ועל פי המתכונת שבה מומשו הזכויות. גישה זו מתיישבת עם פסיקת עבר, אשר הבחינה בין מימוש בהיתר בנייה – שבו נותרת ההשבחה "כלואה" במקרקעין ונוצרת תועלת פרטית-כלכלית – לבין מימוש בדרך של מכר והפניית התמורה במישרין לפעילות ציבורית.

בנסיבות התיק, התכנית החדשה לא הותירה אפשרות להמשך שימוש ישיבתי או ציבורי בנכס, והעמותה מימשה את מלוא הפוטנציאל באמצעות בנייה למגורים. במצב כזה, קבע בית המשפט, הפטור אינו חל. בהתאם לכך נדחה הערעור, והושארה על כנה ההכרעה המנהלית והמחוזית שחייבה את העמותה בתשלום ההיטל. נפסקו הוצאות מתונות לטובת הוועדה המקומית.

משמעות רוחבית: מה צריכים לדעת מוסדות ציבור?

ההכרעה מספקת מפת דרכים ברורה למוסדות ציבור המחזיקים מקרקעין שעברו השבחה תכנונית:

• יש לבחון תחילה אם התכנית החדשה מאפשרת שימוש ציבורי מתמשך בקרקע. אם כן, מימוש זכויות בהיתר בנייה לשימוש ציבורי עשוי לעמוד בתנאי הפטור.
• החלטה למכור את הקרקע ולהקדיש את התמורה למטרה ציבורית עשויה אף היא לזכות בפטור, גם כאשר התכנית אינה מאפשרת עוד פעילות ציבורית במגרש עצמו – ובלבד שניתן לבסס זיקה ברורה בין התמורה לבין מימון היעדים הציבוריים.
• כאשר התכנית שוללת שימוש ציבורי והזכויות מומשו בבנייה לצורכי מגורים או מסחר, הפטור אינו חל ככלל, שכן התועלת הכלכלית ממומשת בנכס עצמו ואינה מתורגמת לתרומה ציבורית חלופית.
• תיעוד מוקפד של ייעוד התמורה או של השימוש הציבורי במקרקעין יסייע בהוכחת הזכאות לפטור במקרים המתאימים.

הסבר קצר: מה ההבדל בין מימוש בהיתר בנייה לבין מימוש במכר?

מימוש זכויות בהיתר בנייה פירושו שהבעלים מבקש לנצל את זכויות הבנייה שהתווספו לנכס בעקבות תכנית, באמצעות הקמת פרויקט חדש או הרחבת קיים. במקרה כזה, ההשבחה מתגלמת בעליית ערך המקרקעין עצמם ובפירות הכלכליים שהם מניבים לבעלים. לעומת זאת, מימוש זכויות בדרך של מכר משמעותו העברת הזכות לאחר וקבלת תמורה כספית. בהקשר של הפטור למוסדות ציבור, מכר המלווה בהפניית התמורה לפעילות ציבורית יוצר זיקה ישירה בין ההשבחה לבין תרומה לטובת הכלל – זיקה שאינה מתקיימת כאשר הבנייה מתבצעת לשימוש שאינו ציבורי.

המסקנה

פסק הדין מחדד כי הפטור מהיטל השבחה אינו "חותמת גומי" לכל גוף ציבורי, אלא מנגנון תכליתי המקושר לאופן מימוש הזכויות ולייעוד השימוש בקרקע. כאשר תכנית משביחה מביאה לכך שהשימוש הציבורי אינו אפשרי עוד, והבעלים בוחר לממש את הזכויות בהיתר בנייה לפרויקט פרטי, אין עוד הצדקה לראות בפעילותו תחליף לתשלום ההיטל – והפטור לא יחול. זהו מסר ברור למוסדות המחזיקים מקרקעין משביחים: לתכנן מראש את נתיב המימוש, ובמידת הצורך לשקול מכירה והפניית תמורה למטרות הציבוריות, אם ברצונם ליהנות מן ההסדר המצמצם של הפטור.

סופו של דבר: הערעור נדחה, החיוב בהיטל השבחה נותר על כנו, ונפסקו הוצאות לטובת הוועדה המקומית. ההלכה המסתמנת מיישרת קו עם מגמה פרשנית עקבית: הפטור נשמר למצבים שבהם יש זיקה ישירה וברורה בין ההשבחה לבין התועלת הציבורית.