ועדת הערר למיסוי מקרקעין: אין להגדיל שומה בהודעה חד-צדדית במהלך ערר

ועדת הערר המחוזית למיסוי מקרקעין פרסמה החלטה עקרונית המחדדת את גבולות הסמכות של רשות המס: לא ניתן להגדיל שומת מס רכישה באמצעות הודעה חד-צדדית בזמן שמתנהל ערר. לפי ההכרעה, מקום שבו כבר הוגשה החלטה בהשגה ונפתח ערר, כל שינוי בשומה – ובפרט הגדלתה – מחייב פנייה מסודרת לוועדת הערר, נימוקים מלאים לעיתוי ולעילה, ומתן זכות תגובה והישמעת טענות לנישום. הודעה מנהלית חד-צדדית שתכליתה לבטל את הדיון בערר ולהחזיר את התיק לשלב השומתי – נפסלה.

הרקע למחלוקת: מכרז, שומה, והשגה

ההחלטה עוסקת בערר שהגישה חברה יזמית על שומת מס רכישה שהוצאה לה בעקבות זכייה במכרז של רשות מקרקעין בפרויקט דיור במחיר מופחת באזור המרכז. החברה הצהירה על שווי עסקה מוצהר בהיקף של כ-29 מיליון שקלים. לעומתה, רשות המס הוציאה שומה לפי מיטב השפיטה בהיקף של כ-40.3 מיליון שקלים, ובהמשך, במסגרת החלטה בהשגה, הגדילה את הסכום לכ-41.1 מיליון שקלים.

בלב המחלוקת עמד רכיב ההוצאות הנלוות לעסקה: הוצאות פיתוח במקרקעין ובסביבתם, השתתפות בהקמת מוסדות ציבור ושדרוג תשתיות קיימות באזור הוותיק. לשיטת הרשות, הוצאות אלה צריכים היו להיכלל בשווי העסקה לצורך מס הרכישה; לשיטת החברה, אין לכלול את מלוא הרכיבים בשווי, ועל כל פנים, אין לרשות סמכות להגדיל את השומה לאחר החלטה בהשגה באמצעי של הודעה חד-צדדית בזמן שמתנהל ערר.

טענות הצדדים: סמכות לתקן או פגיעה בזכות הטיעון?

החברה העוררת טענה כי מדובר בעשיית דין עצמית: לאחר שהוגש ערר, הודיעה הרשות על "תיקון" השומה והגדלתה,בלא שקיבלה לכך רשות מבית המשפט המוסמך ובלא שניתנה לעוררת הזדמנות נאותה להשמיע טענותיה ביחס לעילת התיקון. לטענתה, החוק אינו מקנה לרשות סמכות לעקוף את מסלול הערר באמצעות הודעה מנהלית. כאשר ההליך כבר תלוי ועומד בפני ועדת הערר, כל שינוי בשומה צריך להתברר באותו פורום ועל פי כללי ההליך ההוגן.

מנגד טענה הרשות כי סמכותה לתקן שומות קיימת כל עוד היא פועלת בתוך פרק הזמן הקבוע בחוק לתיקונים. עוד נטען כי אם יוגבל כוחה לתקן שומה רק משום שהוגש ערר, ייווצר מצב בלתי שוויוני: נישומים שלא הגישו ערר יעמדו במישור אחד, בעוד שנישומים שהגישו ערר ייהנו מתקופת תיקון קצרה יותר – תוצאה שלטענת הרשות אינה סבירה.

הכרעת הוועדה: לא הודעה חד-צדדית – בקשה מנומקת

ועדת הערר, בראשות שופטת בכירה, קיבלה את הערר. בהתאם להחלטה, כאשר ניתנה החלטה בהשגה ונפתח ערר, לא ניתן עוד "להודיע" על תיקון שומה באופן חד-צדדי. אם מבקשת הרשות להגדיל את השומה, המסלול היחיד הוא הגשת בקשה לוועדת הערר במסגרת ההליך התלוי ועומד. בקשה כזו חייבת לפרט את עילת התיקון, את הנימוקים לעיתוי, ואת ההסבר מדוע הרכיב המגדיל את השומה לא נכלל מלכתחילה בשומה לפי מיטב השפיטה או בהחלטה בהשגה.

הוועדה הדגישה כי עם הגשת הבקשה, על הנישום לקבל זכות מלאה להגיב. אם תימצא תשתית משפטית ועובדתית לתיקון, תינתן אפשרות לעדכן את כתבי הטענות, והערר יתברר ביחס לשומה המתוקנת עצמה. אם לא, יימשך ההליך ביחס לשומה כפי שנקבעה בהחלטה בהשגה, והגדלת השומה בדרך של הודעה חד-צדדית לא תאושר.

עוד נקבע כי אין בידי הרשות הסמכות למחוק את הערר ולהחזיר את הדיון לשלב השומתי רק משום שבכוונתה לתקן את השומה. צעד כזה פוגע בזכות הטיעון של הנישום, מערער את עקרון הוודאות, ומניח – בניגוד להוראות הדין – כי לרשות מוקנית פררוגטיבה להחליט באופן חד-צדדי על מסלול הדיון.

המסגרת המשפטית: הבחנה בין השגה, תיקון שומה וערר

הוועדה הבהירה כי דיני מיסוי מקרקעין מבחינים בין מספר שלבים והליכים: שומה לפי מיטב השפיטה, השגה מנהלית, תיקון שומה, וערר לבית משפט. תיקון שומה הוא כלי ייעודי המותר בתנאים שנקבעו בחוק ואינו חליף למסלולי ההשגה והערר. בניגוד להסדרים מסוימים הקיימים בדינים פיסקליים אחרים, חוק מיסוי מקרקעין אינו משלים לרשות סמכות להגדיל את השומה במסגרת החלטה בהשגה. לכן, הגדלת שומה לאחר החלטה בהשגה מחייבת שימוש במסלול התיקון באופן המותאם לשלב הדיוני: כאשר תלוי ועומד ערר – המסלול עובר דרך ועדת הערר, לא באמצעות הודעת הרשות.

ההיגיון מאחורי ההבחנה ברור: נישום שמגיש השגה מצפה, לכל היותר, לדחייתה או לקבלתה באופן מלא או חלקי. אם בכוונת הרשות להגדיל את השומה, עליה לומר זאת במפורש בשלב ההשגה ולפרוס את התשתית העובדתית והמשפטית לכך, כדי שהנישום יוכל להתגונן ולהשמיע טענותיו כנדרש. היעדר הודעה מוקדמת או ניסיון להגדיל את השומה בדיעבד פוגעים בעקרונות יסוד של הליך מנהלי ראוי – זכות הטיעון וההסתמכות על סופיות מנהלית יחסית.

ביקורת על אופן ניהול ההליך השומתי

מעבר לשאלת הסמכות, ההחלטה כוללת התייחסות רחבה לאופן שבו מתנהלים לעיתים הליכי השומה וההשגה. הוועדה התריעה כי במקרים רבים הדיון אינו מתקיים באופן יסודי, ופורום מקצועי וענייני מתחלף בשיחות טלפון נקודתיות, בלתי מתואמות, ולעיתים – היעדר דיון של ממש. תופעה זו, כך נקבע, אינה מתיישבת עם דרישות הדין לקיים הליך הוגן, פתוח ושקוף, שבו ניתנת לנישום הזדמנות אמיתית להתמודד עם קביעות הרשות ולהציג ראיות ומסמכים.

הוועדה הדגישה כי שיח מקצועי מסודר, ובמידת הצורך דיון פרונטלי, אינם פריבילגיה אלא חלק מהחובה המנהלית. משעלו והודגשו הקשיים הללו, נקבע כי אין להתיר מצב שבו הרשות "מתקנת" שומה בדיעבד, לאחר שהנישום כבר פנה לערכאה הדיונית המוסמכת, ובכך חומקת מביקורת שיפוטית.

המשמעות המעשית לנישומים ולרשות

להכרעה יש השלכות ברורות על האופן שבו ינוהלו מעתה תיקים דומים:

• רשות המס, המבקשת להגדיל שומה לאחר החלטה בהשגה ובזמן שמתנהל ערר, חייבת להגיש בקשה מסודרת לוועדת הערר, הכוללת הנמקה לעילה ולעיתוי, ולאפשר זכות תגובה מלאה לנישום.
• נישומים צריכים לדרוש כי כל כוונה להגדיל שומה בשלב ההשגה תובהר מראש ובכתב, כדי לממש את זכות הטיעון ולהציג עמדה מבוססת.
• הודעות חד-צדדיות של הרשות על תיקון שומה, שנועדו למחוק ערר ולהחזיר את ההליך לשלב השומתי, אינן תקפות ועלולות להיפסל.
• ועדות הערר מחזיקות בסמכות להכריע אם יש בסיס משפטי להגדלת השומה במהלך הערר; ככל שיש – יתברר הערר על בסיס השומה המתוקנת; ככל שאין – ימשיך להתברר ביחס לשומה המקורית מהחלטת ההשגה.

לצד אלה, ההחלטה מדגישה תכליות מרכזיות בדיני המס: מיצוי אמת מיסויית מחד גיסא, ויציבות, ודאות ויעילות ניהולית מאידך גיסא. איזון נכון בין שתי התכליות מחייב שהבקשות לתיקון והגדלת שומה יתבררו במקום ובמסלול הדיוני המתאים – בוועדת הערר – ולא בהודעה מנהלית חד-צדדית.

תוצאת ההליך

בסופו של יום, ועדת הערר ביטלה את הודעת הרשות בדבר תיקון השומה והבהירה כי אין לרשות סמכות "להודיע" על הגדלה בזמן שמתנהל ערר. הערר התקבל. יחד עם זאת, נקבע כי הרשות רשאית להגיש בקשה מנומקת לתיקון השומה במסגרת הערר, ובכך לאפשר דיון מובנה, הוגן ושקוף, שבו כל צד יוכל להשמיע טענותיו והוועדה תכריע אם מתקיימים התנאים בדין להגדלת השומה.

החלטה זו צפויה להשפיע על אופן ניהול הליכי מס דומים בעתיד ולהוביל לסטנדרט גבוה יותר של הקפדה על הליך הוגן בשלב השומתי והדיוני. המסר ברור: אין קיצורי דרך בסמכות ובהליך. כאשר נדונה מחלוקת בשאלת שומה בפני ועדת ערר, כל צעד לרבות תיקון והגדלת השומה חייב לעבור דרך הוועדה, תוך שמירה על הזכויות המהותיות של הנישום.