העליון: פיצוי על נזק מלחמה עקיף יינתן רק לעסק בעל פעילות קבועה באזור המיוחד

פסק דין חדש של בית המשפט העליון מחדד את גבולות הזכאות לפיצוי בגין נזקים עקיפים שנגרמו לעסקים עקב לחימה: רק עסקים המנהלים פעילות קבועה ומתמשכת בתוך "האזור המיוחד" יהיו זכאים לפיצוי מכוח הוראת השעה. קביעה זו דוחה את הטענה כי די בפעילות חד-פעמית או זמנית באזור כדי להיחשב כ"עסק" לצורך ההסדר. לצד זאת, העליון מבהיר כי ניתן להביט גם על חלק מעסק – ובלבד שגם החלק הזה קבוע ונמשך באזור המיוחד – וכי חישוב הנזק יתבסס ככלל על נתוני הדיווח למע"מ ולא על נתונים פנימיים של העסק.

הרקע הנורמטיבי: בין נזק ישיר לנזק עקיף

המסגרת המשפטית העיקרית לבחינת פיצויים על רקע פעולות לחימה היא חוק מס רכוש וקרן פיצויים והתקנות שהותקנו מכוחו. ההסדר מבדיל בין שני סוגי נזקים: נזק מלחמה ישיר לעומת נזק מלחמה עקיף. נזק ישיר הוא פגיעה שנגרמה לגופו של נכס, למשל הרס מחסן כתוצאה מפגיעה ישירה. בגין נזק ישיר, הזכאות לפיצוי איננה תלויה במיקום הגיאוגרפי של הנכס שנפגע; כל ניזוק עשוי להיות זכאי בהתאם לתנאים הקבועים בחוק.

נזק עקיף, לעומת זאת, מוגדר כהפסד או אובדן רווח המתרחש כתוצאה מהמלחמה, למשל השבתת פעילות עסקית בשל מצב ביטחוני. פיצוי בגין נזק עקיף מוגבל מבחינה טריטוריאלית: הוא ניתן בדרך כלל רק בתחומי "יישוב ספר" (יישוב המוכרז ככזה על ידי שר האוצר באישור ועדת הכספים), ובהרחבות נקודתיות שנקבעו מעת לעת בהוראות שעה. על רקע סבבי לחימה, הותקנה הוראת שעה שהרחיבה את המעגל וקבעה כי הזכאות תחול גם על עסקים באזורים המצויים עד טווח של 40 ק"מ מהגבול הדרומי – המכונה "האזור המיוחד".

ליבת ההסדר היא חברתית-ביטוחית: המדינה מבקשת לפזר ולשאת בחלק מהנזק הכלכלי שנגרם לעסקים הנמצאים בחזית האיום, אך בשל מגבלות תקציביות ההכרה מוגבלת גיאוגרפית, ולעיתים גם פונקציונלית. מכאן נובעת הדרישה להראות זיקה מהותית וברורה בין העסק לבין האזור שבו מתרחשת הפגיעה הכלכלית.

התיק הקונקרטי: חברת הפקות מול רשויות הפיצויים

ההליך עסק בבקשת רשות ערעור על פסק דינה של ערכאה מחוזית שקיבלה את ערעור רשות המסים על החלטות ועדת ערר אזורית. הוועדה פסקה תחילה לזכות חברה להפקת אירועים, בעקבות ביטול אירוע תרבות גדול שתוכנן להיערך בעיר גדולה בדרום הארץ המצויה בתוך האזור המיוחד. החברה, שמשרדיה ועיקר עובדיה פועלים במרכז גוש דן, טענה כי ביטול האירוע בשל המצב הביטחוני גרר עבורה הפסדים משמעותיים, ויש לפצותה על כך כהפסדי רווח עקיפים בהתאם להוראת השעה.

מנהל מס רכוש וקרן פיצויים דחה את התביעה לאחר ששילם מקדמה, וקבע כי אין מדובר בעסק המצוי בתחום האזור המיוחד, שכן לחברה אין פעילות קבועה באזור אלא אירוע חד-פעמי. הוועדה האזורית קיבלה את עמדת החברה וקבעה כי היא "קיימה עסק באזור המיוחד". הערכאה המחוזית הפכה את ההחלטה, קבעה שמקום עסקיה של החברה במרכז הארץ ולא בעיר הדרומית, ושללה את זכאותה לפיצוי. בפני העליון טענה החברה כי התקנות אינן מחייבות קביעות, וכי יש לפרש את המונח "עסק" לפי מהות הפעילות בפועל ולא לפי רישום פורמלי בלבד.

הכרעת העליון: קביעות כקריטריון סף לזכאות

בית המשפט העליון נתן רשות ערעור בשל השאלה המשפטית העקרונית – כיצד קובעים היכן "מצוי" עסק לצורך הזכאות – אולם דחה את הערעור לגופו. נקבע כי אף שהמונחים "עסק" ו"מקום עסק" אינם מוגדרים במפורש בחוק מס רכוש, בתקנות או בהוראת השעה, יש לפרשם לאור תכליתם הביטוחית-סוציאלית של הסדרי הפיצוי. בעוד שבדיני מס הכנסה פרשנות המונח "עסק" נועדה להבטיח מיסוי מלא של פעילות כלכלית, בהקשר של פיצוי נזקי מלחמה יש להדגיש את שיקולי ההגנה על מי שנחשפים באופן מתמשך לסיכון הנובע מהלחימה.

על פי פרשנות זו, הזכאות לפיצוי על נזק עקיף מיועדת למי שהחליט לקיים פעילות עסקית קבועה ומתמשכת באזור המיוחד – אזור החשוף יותר לפגיעה עקב המצב הביטחוני. עסק המזוהה עם האזור רק באמצעות פעילות נקודתית, מזדמנת או חד-פעמית, אינו עומד בתכלית ההסדר. מכאן, שהמונחים "עסק אקראי" או "עסקה חד-פעמית בעלת אופי מסחרי" אינם כלולים בהגדרת העסק המקנה זכאות לפיצוי עקיף.

עם זאת, העליון הדגיש כי אין לדרוש שכל היקף פעילותו של העסק יהיה באזור המיוחד. ייתכן שהזכאות תקום על בסיס חלק מעסק – למשל, סניף, מחסן, קו הפצה או אתר פעילות – ובלבד שהחלק הזה פועל באופן קבוע ומתמשך באזור. הדגש הוא על לקיחת סיכון מתמשך, המגלמת זיקה מהותית לאזור, ולא על אירוע בודד, גם אם היקפו ניכר.

ביישום למקרה הנדון נקבע כי לחברה אין נכס פיזי, צוות קבוע או תשתית מתמשכת באזור המיוחד; כתובתה הרשומה, משרדיה ועובדיה במרכז הארץ; והאירוע שבוטל היה מתוכנן למספר ימים בלבד. בנסיבות אלו אין לראות בה כמי שמנהלת עסק באזור המיוחד, ועל כן אין לה זכאות לפיצוי על נזק עקיף מכוח הוראת השעה.

חישוב הנזק: נתוני מע"מ כבסיס, סטייה רק בחריגים

לצד סוגיית הזכאות, העליון בחן גם את אופן חישוב הנזק. הכלל הוא שהוועדות והגורמים המוסמכים כפופים לנוסחאות ולמסדי הנתונים הקבועים בדין. במסגרת מסלול המחזורים, נקבע כי יש לבסס את החישוב על נתוני הדיווח למע"מ, המשקפים את המחזור העסקי באופן עקבי ושיטתי. שימוש בנתונים פנימיים של העסק – דוחות הנהלת חשבונות פנימיים, תחזיות או אומדנים – אינו הכלל, ולוועדה אין סמכות כללית להחליף את מסד הנתונים הנורמטיבי בנתונים פנימיים לפי שיקול דעתה.

עם זאת, הוכרה בפסיקה האפשרות לסטות מן הנוסחה ומבסיס הנתונים במקרים חריגים, כדי למנוע עיוות תוצאתי קיצוני. סטייה כזו תיעשה רק בהתקיים נסיבות יוצאות דופן, ותנומק היטב, ובוודאי שלא תהווה כלל אצבע. העליון חזר והזכיר כי בדין קיימת הבחנה ברורה בין אופן חישוב הפיצוי ביישובי ספר לבין אופן החישוב באזור המיוחד; חזקה כי יש לשמור על הבחנה זו ולא לטשטשה באמצעות התאמות שאינן מעוגנות בנורמה.

משמעות והשלכות: מה נחשב "פעילות קבועה"?

פסק הדין מספק תוואי פעולה ברור לעסקים הפועלים בסמיכות לאזורי לחימה או מבקשים להרחיב פעילות לשם. הוא מעגן את הבחנה בין פעילות מתמשכת – המגלמת לקיחת סיכון שוטפת – לבין פעילות נקודתית שאינה תולדה של פריסת פעילות קבועה באזור.

• עסקים בעלי סניפים, מתקנים, מחסנים, או כוח אדם קבוע באזור המיוחד – מראים זיקה חזקה היכולה לבסס זכאות לפיצוי עקיף.
• קבלני משנה, ספקים או מפיקים המגיעים לאזור לצורך פרויקט חד-פעמי או אירוע נקודתי – לא ייחשבו, כשלעצמם, לעסק באזור המיוחד.
• גם "חלק מעסק" עשוי להספיק, אם הוא קבוע: לדוגמה, נקודת שירות קבועה, קו הובלה קבוע, או פעילות מחזורית לאורך השנה.
• לצורכי חישוב הנזק, יש להסתמך על דיווחי מע"מ כמסד נתונים. סטייה מן הכלל תיתכן רק כדי למנוע עיוות, ובכפוף לנימוק ברור.
• רישום פורמלי אינו חזות הכול, אך הוא אינדיקציה חשובה; לצד הרישום, ייבחנו נסיבות בפועל: נכסים, עובדים, תדירות פעילות ומשך הזמן.

בין מדיניות ציבורית לביטחון משפטי

ההכרעה מאזנת בין שתי תכליות: מחד, תמיכה בעסקים שנושאים בעלות כלכלית מתמשכת של חיים ועבודה תחת איום ביטחוני; מאידך, שמירה על גבולות תקציביים ואחידות יישומית. בכך נוצר קריטריון תפעולי ברור: העברת פעילות מזדמנת לאזור לחוץ אינה מעבירה, כשלעצמה, את "מקום העסק" לאזור המיוחד. התכלית המוגבלת של הוראת השעה – הרחבת ההגנה לקבוצת יישובים מוגדרת ולמי שבאמת חשוף אליהם באופן מתמיד – נשמרת.

המסר הפרקטי לעסקים הוא כפול: ראשית, יש לתעד פריסת פעילות קבועה באזורי סיכון – שכירות לטווח ארוך, חוזים עם עובדים מקומיים, רישום עסקי ותשתיות. שנית, לבסס את תביעות הפיצוי על נתוני מע"מ תקפים ומדויקים, כדי לצמצם מחלוקות ולמנוע דחייה מטעמי ראיות.

לבסוף, העליון שב וקבע כי עצם קיומה של פגיעה כלכלית בתוך האזור המיוחד אינה מספיקה להקניית זכאות. יש צורך בזיקה עסקית קבועה, המבטאת נטילת סיכון מתמשכת. מסקנה זו משדרת ודאות לעסקים ולרשויות ומאפשרת תכנון מבוסס כללים בתקופות של חוסר יציבות ביטחונית.

סיכומו של דבר: רשות הערעור ניתנה בשל חשיבות השאלה הכללית, אך הערעור נדחה. הוועדה תידרש, ככל שתעסוק שוב במקרים דומים, ליישם את נוסחאות החישוב והנתונים הקבועים בדין, ורק במקרים חריגים להפעיל התאמות. ובעיקר – הזכאות לפיצוי עקיף לפי הוראת השעה שמורה לעסקים בעלי פעילות קבועה באזור המיוחד, ולא לפעילות חד-פעמית גם אם היא בעלת נפח מסחרי משמעותי.