בג״ץ: התיקון לנבצרות ראש הממשלה לוקה בפרסונליות – תחולתו נדחתה לכנסת ה־26

בית המשפט העליון בשבתו כבג״ץ קבע ברוב דעות כי התיקון לחוק־יסוד: הממשלה, המסדיר לראשונה באופן מפורט את מנגנון הנבצרות של ראש הממשלה, כונן לשם קידום תכלית פרסונלית מובהקת. בהמשך לקביעה זו הורה ההרכב כי תחולת התיקון תידחה ותיכנס לתוקף רק בכנסת ה־26. משמעות ההכרעה היא שמנגנון הנבצרות שהיה נהוג טרם התיקון יוסיף לחול בתקופת הביניים, וכי שינויי יסוד במשטר החוקתי אינם יכולים לשמש כלי לטיפול בסוגיה נקודתית הנוגעת למכהן בתפקיד.

מהו "נבצרות" ומדוע זה חשוב

המונח "נבצרות" מתאר מצבים שבהם נושא משרה אינו מסוגל למלא את תפקידו. ההסדרים המשפטיים בנושא זה קיימים בהקשרים שונים במשפט הציבורי, והם נבדלים זה מזה בעילות הפעלתם, במשך הנבצרות ובזהות הגורם המוסמך לקבוע אותה. לאורך השנים עברה המסגרת החוקתית בישראל גלגולים שונים: בנוסחים היסטוריים של חוקי היסוד הוסדרו מצבי נבצרות באופן תמציתי, ולעיתים ללא קביעה מפורשת של העילות והפרוצדורה. התיקון האחרון ביקש, לכאורה, לחדד את הגבולות ולהכניס למארג החוקתי הוראות ברורות יותר באשר למהות הנבצרות ודרך ההכרזה עליה.

עם זאת, בית המשפט עמד על כך שהבהרה נורמטיבית כשלעצמה אינה פסולה, אולם כאשר היא מלווה בנסיבות המלמדות על כוונה להסדיר עניין קונקרטי הנוגע למכהן בתפקיד מסוים, קם חשש ממשי לפגיעה בעקרון הכלליות של הנורמה – עקרון יסוד בתרבות חוקתית תקינה.

רקע לעתירות והטענות המרכזיות

בעתירות שהוגשו בשנה האחרונה נטען כי התיקון נועד, למעשה, להרחיק את הביקורת השיפוטית ולאיין אפשרות של קביעה שיפוטית בדבר נבצרות תפקודית של ראש הממשלה, בין היתר נוכח טענות לניגוד עניינים סביב עיסוקו ביוזמות חקיקה מסוימות. מנגד נטען כי כל התערבות שיפוטית בתיקון יסוד "רומסת" הכרעה דמוקרטית, וכי עיצוב מנגנון הנבצרות הוא שאלה פוליטית־חוקתית המסורה למחוקק.

הדיון הציבורי סביב התיקון לֻווה בהצהרות קשות משני צידי המתרס. גורמים פוליטיים טענו כי יש להבהיר שפרשנויות שיפוטיות לא יביאו להדחה של ראש ממשלה מכהן. מנגד, ארגוני חברה אזרחית ואנשי אקדמיה התריעו מפני ניצול הקלות שבהן ניתן לתקן חוקי יסוד לצורך נקודתי. על רקע זה נדרש בית המשפט לשורה של שאלות עקרוניות: מהי גבולה של הסמכות המכוננת, מה משקלה של תכלית פרסונלית בחקיקת יסוד, ומהו הסעד הראוי כאשר ממצא כזה מתגלה.

קביעות הרוב: שימוש לרעה בכוח המכונן ותכלית פרסונלית

הרכב השופטים, ברוב דעות, קבע כי התיקון נושא אופי פרסונלי ברור. בית המשפט עמד על מספר אינדיקציות שנלמדו מהליך החקיקה עצמו: עיתויו, הקצב המהיר שבו קודם, העדר הוראות מעבר מפורשות, והתבטאויות פומביות שקשרו בין התיקון לבין סוגיה תלויה המתייחסת לראש הממשלה המכהן. מכלול זה, כך נקבע, מלמד שהתכלית המרכזית של התיקון לא הייתה עיצוב עקרוני וכללי של דיני הנבצרות, אלא יצירת מענה מיידי לאפשרות של הכרזה נקודתית בעת הזו.

ליבת ההכרעה מבוססת על עקרון יסוד: נורמה חוקתית אמורה להיות כללית, מופשטת ושוויונית. כאשר חוק יסוד מתקבל בידיעה ברורה מיהו הנמען הקונקרטי שלו וברצון להיטיב עמו או להקשות עליו, נפגעים שלטון החוק ושוויון בפני החוק. בהתאם לכך נקבע כי הכנסת עשתה שימוש לרעה בכובעה כרשות מכוננת.

התחולה המידית כראיה לפרסונליות

נקודת משקל נוספת בהחלטה היא סוגיית תחולת התיקון. קביעה כי הוראות המשנות את דיני הנבצרות יחולו באופן מיידי, כאשר הן נוגעות מעצם טבען לראש ממשלה מכהן אחד ש״זהותו ידועה", יוצרת, לשיטת בית המשפט, "חשד מובנה" לפרסונליות. ההבחנה בין תחולה מיידית לבין תחולה פרוספקטיבית (להבא) אינה פורמלית בלבד; היא כלי שמצמצם סיכון להטיות לטובת נמען קונקרטי.

בית המשפט הדגיש כי אין לקבוע שכל תחולה מיידית של חוק יסוד פסולה מעצם הגדרתה, אולם מקום שבו מצטברת תשתית נסיבתית המעידה על מטרה פרסונלית, תחולה מיידית מחזקת את המסקנה בדבר פגם חוקתי המחייב נקיטת סעד.

הסעד: דחיית תחולה במקום ביטול גורף

משעמד בית המשפט על תכלית פרסונלית, פנה לבחירת הסעד. ההרכב ביכר שלא לקבוע בטלות מלאה של התיקון, אלא לדחות את תחולתו למועד מאוחר – הכנסת ה־26. גישה זו נשענת על שני אדנים: ראשית, ריפוי הפגם המהותי בכך שמוציאים את ה"עוקץ" הפרסונלי מהתיקון, כך שלא ישפיע על מצב קונקרטי נוכחי; שנית, מתן כבוד להסדר שבבסיסו עשוי לתרום בהמשך לבהירות משפטית, כל עוד אינו משועבד לעניין אישי.

בית המשפט הסביר כי סעד דחיית תחולה משרת את עקרון הפרדת הרשויות, מאפשר למחוקק לשוב ולדון בסוגיה מבלי להאפיל על הדיון עננה פרסונלית, ומקטין את הפגיעה בוודאות החוקתית. בתקופת הביניים נותר על כנו ההסדר שקדם לתיקון, וממילא נמנעת השפעה נקודתית על אדם מסוים.

עמדת המיעוט

בחוות דעת מיעוט סברו כמה מן השופטים כי אין להתערב בתיקון, בין אם משום שמדובר בליבה של הסמכות המכוננת המופקדת בידי הכנסת ובין אם מפני שלשיטתם לא הוכחה תכלית פרסונלית במידה המספקת להתערבות שיפוטית. גישה זו מדגישה את אופייה הדמוקרטי של החקיקה ואת ההכרח להיזהר מפני החלפת שיקול דעתו של המחוקק בשיפוטי בנסיבות חוקתיות מורכבות.

המשמעות החוקתית הרחבה

לצד ההכרעה הפרטנית עומדת תפיסה מערכתית: חוקי היסוד הם מסד המשטר. קלות יחסית בהליכי שינוי של חוקים אלה מטילה אחריות מיוחדת על המחוקק לפעול בזהירות, במתינות ובתום לב חוקתי. בית המשפט התריע מפני מגמה של שחיקה במעמדם של חוקי היסוד כאשר נעשה בהם שימוש לצרכים נקודתיים. ההכרעה הנוכחית מבקשת לשרטט קו מנחה: הסדרה חוקתית צריכה להיות כללית, שוויונית וניטרלית כלפי נושאי משרה קיימים, ולחול לעתיד לבוא ככל שהדבר אפשרי.

עקרונות מנחים שעלו מן הפסיקה

• כלליות הנורמה: חוקי יסוד צריכים להיות מופשטים ואוניברסליים, ולא מכוונים לאדם מסוים.
• ניקיון מידתי בהליך: עיתוי, קצב חקיקה והתבטאויות נלוות יכולים ללמד על תכלית פרסונלית.
• תחולה בזמן: דחייה לפרוספקטיבה היא דרך להפחית חשש לפרסונליות ולשמור על יציבות החוק.
• שיקול סעד גמיש: לא כל פגם חוקתי מוביל לבטלות מלאה; לעיתים די בדחיית תחולה או תיקון נקודתי.
• כיבוד עקרון הפרדת הרשויות: בית המשפט מבקש לאזן בין תיקון פגמים חוקתיים לבין השארת מרחב תמרון למחוקק.

הקשר הציבורי והפוליטי

הדיון בתיקון הנוכחי השתלב בשיח ציבורי ער סביב מערכת המשפט ותפקידה במשטר הישראלי. הצהרות מצד גורמים פוליטיים על "בלימת" פרשנויות שיפוטיות, לצד חשש אזרחי משימוש בחוקי יסוד כ"פלטפורמה" להסדרה נקודתית, חידדו את הצורך בעקרונות פעולה יציבים. ההכרעה של בג״ץ אינה מתמקדת בשאלה מי צודק פוליטית, אלא בוחנת אם עקרונות חוקתיים בסיסיים – שוויון, כלליות ועצמאות מוסדות – נשמרו בעת שינוי כללי המשחק.

חשוב להבהיר: בית המשפט לא שלל את האפשרות להסדיר מחדש את מוסד הנבצרות. להפך, הוא ציין כי יש מקום להסדרה ברורה שתעניק ודאות ותגדיר מנגנוני הכרזה ראויים. אך זאת בתנאי שהחקיקה תיעשה על דרך כללית ומאוזנת, מבלי להתאים את הנורמה למקרה אישי תלוי־דבר.

מה צפוי מכאן ואילך

הכנסת תוכל לשוב ולעסוק בנושא הנבצרות, כשלפניה קווי מתאר חוקתיים ברורים: לקבוע עילות ברורות, להגדיר מנגנון הכרזה מאוזן, ולהסדיר את משכה והשלכותיה של נבצרות – מבלי לקשור את ההסדר למקרה קונקרטי. במקביל, ימשיכו לחול בתקופת הביניים ההוראות שקדמו לתיקון, לרבות האפשרות להפעיל שיקול דעת מוסדי בהתאם לנוהג שנקלט במשפט הישראלי לאורך השנים.

ההכרעה עשויה להקרין גם על תהליכי תיקון עתידיים של חוקי יסוד בתחומים אחרים. המסר כלפי הרשות המכוננת הוא כפול: מצד אחד, יש לה אוטונומיה רחבה בעיצוב החוקה; מצד שני, כוח זה כפוף לחובת אמון חוקתית, האוסרת להשתמש בו לצורך נקודתי הפוגע בשוויון ובכלליות הנורמה.

בשורה התחתונה

• בית המשפט קבע ברוב דעות כי התיקון לנבצרות נועד לתכלית פרסונלית ואינו עומד בכלליות הנדרשת.
• במקום לבטל את התיקון – תחולתו נדחתה לכנסת ה־26, כדי להסיר את ההשפעה המיידית על המכהן.
• ההסדר הקודם יוסיף לחול בתקופת הביניים, לשם שמירה על שלטון החוק והפרדת הרשויות.

בסיכומו של דבר, פסק הדין מציב רף שיפוטי מחמיר בסוגיית השימוש בכוח המכונן ומזכיר כי חוקי יסוד אינם "כלי רכב" להסדרה אישית, אלא מסגרת־על שנועדה לשקף ערכים ועקרונות כלליים. הדחייה שקבע בית המשפט אינה שוללת רפורמה, אך היא מחייבת אותה להתנתק מסיטואציה אישית ולפנות אל המישור העקרוני. בכך, מבקש בג״ץ לחזק את הוודאות החוקתית, להגן על עקרון השוויון בפני החוק, ולהבטיח כי שינויי יסוד במשטר ייעשו במתינות, בתום לב ובמבט רחב אל טובת הציבור.