בג"ץ דחה עתירה לגישה ישירה של חברי הכנסת למערכת התקציב הממשלתית: חשיבות הפיקוח – אך ללא בסיס משפטי לסעד

בית המשפט הגבוה לצדק דחה עתירה שעניינה בקשה להורות לממשלה לפתוח לחברי הכנסת גישה ישירה וצפייה בזמן אמת במערכת הממשלתית לניהול התקציב, המוכרת כ"מרכב"ה". ההרכב שיבח את חשיבות הפיקוח הפרלמנטרי על הוצאות הציבור ועל ניהול התקציב במהלך השנה, אך קבע כי במצב המשפטי הנוכחי אין מקור נורמטיבי המאפשר לחייב את הרשות המבצעת לחבר את חברי הכנסת למערכת מחשוב פנימית. לצד זאת, השופטים ציינו כי ראוי לשפר את זרימת המידע, גם בזמן אמת ככל שניתן, אולם הרצוי אינו בהכרח המצוי בדין הקיים.

הרקע: מערכת ניהול התקציב ותפקידה בפיקוח הציבורי

מערכת מרכב"ה היא פלטפורמה רוחבית המשמשת את משרדי הממשלה לניהול שוטף של התקציב והמשימות המינהליות. מעבר לניהול הסעיפים התקציביים, המערכת כוללת מודולים בתחומי לוגיסטיקה, הנהלת חשבונות, ניהול ההתקשרויות, החוב הממשלתי, משאבי אנוש, ניהול רכש ונכסים. המשמעות היא ריכוז מידע רב, מדויק ועדכני, החל מרמה תקציבית גבוהה וכלה ברמת פעולות ותשלומים קונקרטיים. האחריות המקצועית על הפעלת המערכת מצויה בידי גורמי האוצר הרלוונטיים.

העותרים טענו כי כדי שחברי הכנסת, ובמיוחד אלה היושבים בוועדת הכספים, יוכלו לבצע פיקוח הדוק על ביצוע התקציב, הם זקוקים לגישה מלאה, ישירה וללא תיווך למידע הגולמי המצוי במערכת. לטענתם, יש להכיר ב"זכות עיון פרלמנטרית" בעלת מעמד חוקתי המגנה על יכולת הכנסת לעמוד על אופן השימוש בכספי הציבור ולבקרו בזמן אמת.

טענות הצדדים: בין דרישה לשקיפות לבין גבולות הסמכות

• עמדת העותרים: כדי להבטיח פיקוח אפקטיבי, יש לאפשר לחברי הכנסת גישה לצפייה בזמן אמת בפרטי הביצוע התקציבי – מהסעיף ועד ההוצאה בפועל – באופן שיוכל לחשוף חריגות או דפוסים המחייבים תשומת לב מיידית.
• עמדת הממשלה: הדין אינו מקנה זכות להתחברות של גורם פרלמנטרי למערכות מידע פנימיות של הרשות המבצעת. לשיטתה, הזרמת נתונים "חיים" ללא הקשר עיבודי עלולה ליצור תמונה חלקית שאינה מספרת את הסיפור המלא, ולכן אינה בהכרח מסייעת לפיקוח. עוד נטען כי עומדים לחברי הכנסת כלים פרלמנטריים מבוססים לקבלת מידע ולהצפת שאלות – מכתבי דרישה, בקשת נתונים, ישיבות ועדות והליכים ייעודיים לגבי העברות תקציביות.
• עמדת הכנסת: ההסדר הפרלמנטרי המקובל נשען על דרישת מידע מהממשלה ולא על חיבור טכנולוגי למערכות הניהול שלה. בהתאם, אין חובה משפטית לייצר "שקע חיבור" ישיר למערכות הממשלתיות.

עמדת הרוב: חשיבות הפיקוח – אך אין בסיס משפטי לכפות חיבור ישיר

רוב ההרכב קבע כי עקרונית יש חשיבות עליונה ליכולתה של הכנסת לפקח על השימוש בכספי הציבור. מערכת התקציב נשענת על שכבות נורמטיביות ובראשן חוקי היסוד והחוק התקציבי השנתי, והאיזון בין הרשויות מחייב שקיפות והעברת מידע. יחד עם זאת, הכללים הקיימים אינם מעניקים לחברי הכנסת זכות להתחבר ישירות למערכת מרכב"ה. הרוב הדגיש כי הפיקוח הפרלמנטרי ה"קלאסי" מתבצע באמצעות דרישות מידע יזומות מהממשלה והנחת דוחות והסברים בפני ועדות הכנסת, ולא באמצעות שאיבת נתונים גולמיים ישירות ממערכת מחשב פנימית של הרשות המבצעת.

בהתאם, לא נמצא מקור סמכות בחקיקה או בתקנון הכנסת המאפשר להורות לממשלה לאפשר גישה ישירה למערכת. הרוב הוסיף כי חובת הסבירות המנהלית, ככלל מסגרת התנהלות שלטונית, אינה מולידה כשלעצמה חובה טכנולוגית ספציפית לחבר את חברי הכנסת לפלטפורמות המידע הפנימיות של משרדי הממשלה. מכאן שהימנעות האוצר מאפשרות חיבור ישיר אינה החלטה החורגת ממתחם הסבירות.

• הרכב השופטים הבהיר כי אין מדובר בחשש לחשיפת מידע פרטי או רגיש כשלעצמו, וניתן היה טכנית להגביל הרשאות. ובכל זאת, היעדר מקור משפטי מפורש מונע את קבלת הסעד.
• המסר הנורמטיבי: רצוי לחזק את השקיפות והזרמת המידע לכנסת בזמן אמת ככל הניתן, אך "הרצוי" אינו הופך ל"מחייב" ללא עיגון בדין.

שקיפות קיימת והפערים המעשיים

בית המשפט בחן את מצב השקיפות הנוכחי וציין כי חלק נרחב מהמידע התקציבי כבר נגיש לציבור, בעיקר בתחומי תמיכות והתקשרויות. עם זאת, נרשמים פערים מהותיים: פרסום הנתונים אינו אחיד בין משרדים, קצב העדכון לעיתים רבעוני בלבד, ויש משרדים שאינם משקפים מידע באופן סדיר. בנוסף, המידע המפורסם לא תמיד משויך כראוי למסגרות התקציביות הרלוונטיות – תקנות, תוכניות וסעיפים – דבר המקשה על ניתוח תהליכי ובקרה אמיתית. התוצאה היא תמונה מקוטעת המפחיתה את יכולת הפיקוח, לעיתים עד כדי סיכול ביקורת אפקטיבית.

הרוב התריע על נטייה מוסדית טבעית של גופים המחזיקים מידע לצמצם שיתוף, במיוחד כשמדובר במידע החשוף לביקורת. על רקע זה, הובע רצון ברור – אף אם לא בעל תוקף מחייב – להרחיב ככל הניתן את שיתוף המידע עם הכנסת בזמן אמת, בדרך שתסייע לוועדות למלא את תפקידן.

דעת מיעוט: לאשר בשלב זה גישה עקיפה ומבוקרת

שופט אחד בדעת מיעוט סבר כי יש להורות כבר כעת על פתרון ביניים של גישה עקיפה למערכת, דרך חיבור מרכז המידע של הכנסת למרכב"ה בהרשאות צפייה פסיביות. לגישתו, פיקוח פרלמנטרי יעיל דורש גם חשיפה לנתוני בסיס בזמן אמת – מעבר למידע מעובד שמגיע בדיעבד מנציגי הממשלה. לשיטתו, כאשר הכנסת בוחנת רק את ההסבר המעובד שמוסרת הרשות המבוקרת, היא מוגבלת ביכולת לזהות דפוסים, חריגות או תובנות שעשויות לצוף מקריאת הנתונים הגולמיים עצמם.

• לפי גישה זו, ישנן דרכים רבות לעבד נתונים תקציביים, והניסיון המקצועי המצטבר בכנסת ובסביבתה עשוי להניב תובנות חשובות בשלב מוקדם, עוד בטרם העיבוד הממשלתי.
• הגישה העקיפה המוצעת מבקשת לאזן בין שמירה על שלמות ואבטחת המערכת לבין זכות הפיקוח, מבלי להעניק גישת משתמש ישירה לכל חבר כנסת.

משמעויות והשלכות: בין הדין למציאות

ההכרעה המעשית היא כי לא תימסר לחברי הכנסת גישה ישירה למערכת התקציבית. הכנסת תוסיף להפעיל את כלי הפיקוח הפרלמנטריים המסורתיים – דרישות מידע, ישיבות ועדות, דיונים בהעברות תקציביות ובחינת דיווחים שוטפים. עם זאת, פסק הדין משדר מסר נורמטיבי ברור: מומלץ שמוסדות השלטון יפעלו לחיזוק השקיפות, ייעול פרסום הנתונים והנגשתם בזמן אמת במידת האפשר.

• למחוקק: אם מבקשים לעגן זכות עיון טכנולוגית ישירה או הסדר גישה ספציפי למערכות מידע ממשלתיות, נדרשת חקיקה מפורשת שתגדיר תנאים, היקף, מגבלות אבטחה והפרדת הרשאות.
• לממשלה: מומלץ לקדם סטנדרטים אחידים לפרסום נתונים תקציביים, שיוך עקבי של נתונים למסגרות תקציביות, ולוחות זמנים ברורים לדיווח – כך שהכנסת והציבור יוכלו לעקוב אחר ביצוע התקציב בצורה שיטתית.
• לציבור: פיקוח פרלמנטרי משמעותי מעניק לגיטימציה להקצאת משאבי ציבור ומחזק אמון מוסדי; שיפור השקיפות יתרום גם לנגישות הציבורית ולשיח מבוסס נתונים.

מונחים משפטיים – הסבר קצר

• עתירה לבג"ץ: הליך שבו מתבקש בית המשפט הגבוה לצדק לבקר פעולה או מחדל של רשות ציבורית, ולספק סעד מהיר כאשר אין מסלול משפטי חלופי מספק.
• פיקוח פרלמנטרי: מכלול הכלים שבידי הכנסת לפקח על הממשלה, ובכללם דרישת מידע, דיונים בוועדות, והסמכויות הקשורות לאישורי תקציב ולהעברות תקציביות.
• שקיפות מנהלית: עיקרון המחייב את הרשות לשתף מידע חיוני לצורך ביקורת הציבור ונבחריו; עם זאת, העיקרון לבדו אינו מטיל חובה לחבר גורם חיצוני למערכת פנימית ללא עיגון מפורש.
• סבירות: עיקרון במשפט המנהלי המחייב את הרשות לשקול שיקולים ענייניים ולאזן ביניהם; אינו יוצר בהכרח חובה טכנולוגית ספציפית בהיעדר מקור חוקי.

בסיכומו של דבר, העתירה נדחתה. בית המשפט הדגיש את חשיבות יכולת הפיקוח של הכנסת ואת התועלת שבשקיפות גבוהה ככל הניתן, אך קבע כי הדין הנוכחי אינו מאפשר לחייב את הממשלה להעניק לחברי הכנסת גישה ישירה למערכת הממשלתית לניהול התקציב. דעת מיעוט הציעה פתרון עקיף ומצומצם לגישה בזמן אמת, הצעה שלא התקבלה לעת הזו. המבט קדימה מצביע על שני מסלולים משלימים: חקיקה ייעודית שתעגן הסדרים טכנולוגיים ברורים, לצד צעדים וולונטריים לשיפור הנגשת המידע התקציבי בזמן אמת.