בג"ץ ביטל את מנגנון המינוי החד-פעמי לנציב שירות המדינה: יידרש הליך קבוע ותחרותי שיחסום שיקולים פוליטיים

בג"ץ קבע ברוב דעות כי ההליך החד-פעמי שקבעה הממשלה למינוי נציב שירות המדינה אינו יכול לעמוד, בשל חשש ממשי לשיקולים פוליטיים זרים ובהיעדר ערובות מספקות לבחירת המועמד הראוי ביותר. נקבע כי בהינתן אופיו הממלכתי והא-פוליטי של התפקיד, יש לעגן מנגנון מינוי קבוע ותחרותי, שיבטיח עצמאות ומקצועיות וימנע "זליגה" של אינטרסים פוליטיים אל השירות הציבורי.

הרקע: מנגנון ייעודי ואישור ממשלתי

העתירות עסקו בשתי החלטות ממשלה מאוחר יותר בשנת 2024, שביקשו להסדיר, באופן חד-פעמי, את מינוי נציב שירות המדינה הבא. לפי ההסדר שנקבע, ראש הממשלה היה אמור להציע מועמד יחיד לתפקיד, כשרק לאחר בדיקת כשירות והתאמה בידי ועדה אד-הוק – ולאחר מכן אישור הממשלה – ניתן היה להשלים את המינוי.

נציב שירות המדינה נחשב לאחד מבעלי התפקידים הדומיננטיים ביותר בשירות הציבורי. הנציב מצוי בצומת המכריע של מינוי בכירים, ובכלל זה בתפקידים הפטורים ממכרז, והוא משמש כשומר סף שמטרתו לשמור על מקצועיות השירות, למנוע מינויים פסולים ולהבטיח הליכי איתור ובחינה ענייניים. הפסיקה לאורך השנים עמדה על כך שהנציב אמור להיות גורם עצמאי, בלתי-תלוי, הפועל מעל לשיקולים מפלגתיים.

עמדות הצדדים: עצמאות מול גמישות

העותרים טענו כי מנגנון המינוי החד-פעמי פוגע בליבת העקרונות שעליהם נשען השירות הציבורי: עצמאות, א-פוליטיות ומקצועיות. לשיטתם, יש לעגן הליך תחרותי של פרסום, איתור ובחינת מועמדים לפי תבחינים שנקבעו מראש. הליך כזה, נטען, הוא תנאי הכרחי להבטחת הבחירה במועמד המתאים ביותר ולאמון הציבור.

לגישת גורם משפטי בכיר מטעם רשויות האכיפה והייעוץ, נציב שירות המדינה נושא מאפיינים מובהקים של שומר סף. משום כך, נקבע כי על מנגנון המינוי להבטיח עצמאות מלאה כלפי הדרג הפוליטי. דגם של ועדת איתור בלתי-תלויה – נשקל כפתרון ראוי שמאזן בין סמכות הממשלה לבין הצורך בחומות מגן מפני מינויים פוליטיים.

מנגד, המדינה טענה כי החוק המסדיר מינויים בשירות הציבורי מותיר בידי הממשלה שיקול דעת רחב במינוי נציב שירות המדינה. לטענתה, בהיעדר הוראת חוק מפורטת לעניין אופן המינוי, רשאית הממשלה להגדיר נוהל מותאם למקרה, לרבות התבססות על הצעת מועמד יחיד ובדיקת כשירותו בוועדה מיוחדת.

פסק הדין: מבחן העצמאות והליך תחרותי

דעת הרוב, שנכתבה בידי השופט הבכיר ובהסכמת שופטת נוספת, קבעה כי העתירות מתקבלות. לפי הנימוקים שנפרשו, אין די בכך שהחוק מאפשר לממשלה למנות את הנציב; עליו גם לעמוד בדרישות המשפט המינהלי, ובראשן החובה לשקול שיקולים ענייניים בלבד ולהימנע משיקולים מפלגתיים או פרסונליים. תכליותיו של משטר המינויים בשירות המדינה הן הבטחת מקצועיות, עצמאות וא-פוליטיות – והן תוחמות את מרחב שיקול הדעת של הממשלה.

עוד הודגש כי הנציב משמש מתווך בין הדרג הנבחר לבין מערך השירות הציבורי, וככזה עליו להיות חסין מהשפעות פוליטיות. לפיכך, קבע בית המשפט כי מנגנון מינוי המבוסס על מועמד יחיד שמוצע על ידי ראש הממשלה, ואשר נבחן בוועדה שהרכבה תלוי בפועל באותם גורמים פוליטיים, יוצר כר פורה לשילוב שיקולים זרים "מאחורי הקלעים" ופוגע באמון הציבור.

דעת הרוב גם הבהירה כי אף שאי-חובת מכרז חלה על משרות מסוימות, אין פירושה שלילה של הליך תחרותי. ההיפך הוא הנכון: הליך תחרותי – הכולל פרסום משרה, פנייה יזומה למועמדים מתאימים, בחינה סדורה לפי תבחינים מקצועיים ותיעוד ההחלטות – מהווה ערובה חיונית למניעת חריגה משיקולים ענייניים.

הטעם לבטלות: פגמים מינהליים ושיקולים זרים

בית המשפט מצא כי ההסדר החד-פעמי לוקה בפגמים מינהליים היורדים לשורש העניין. הפגם המרכזי, לשיטת הרוב, נעוץ בהיעדר בלמים ואיזונים: כל תחנות הבדיקה והאישור היו נתונות לשליטת הדרג הפוליטי או של מי שמונו על ידו. בנוסף, עצם ההתבססות על מועמד יחיד, מבלי תהליך איתור פתוח, סותרת את הדרישה למקסום היכולת לאתר את האדם המתאים ביותר לתפקיד רגיש זה.

הרוב הבהיר כי לנוכח אופיו של התפקיד כשומר סף, יש להחמיר עם חדירת שיקולים פוליטיים. תפיסת עולם או השקפה אישית של מועמד אינן אמורות לשמש גורם מכריע בבחירה למשרה ממלכתית א-פוליטית. עוד הודגש כי אמון הציבור בשירות המדינה נשען על התרחקות ממינויים "מטעם" ועל הקפדה על נורמות מינהל תקין.

התוצאה המעשית: ביטול ההסדר ודרישה לנוהל קבע

הכרעת הרוב מבטלת את מתכונת המינוי החד-פעמית ומבהירה כי משרת נציב שירות המדינה איננה "משרת אמון" פוליטית, אלא משרה של נאמנות לציבור בכללותו. המשמעות: הממשלה מוסמכת למנות, אך עליה לקבוע מנגנון קבוע ותחרותי המותאם לתפקיד. מנגנון זה יכלול פרסום מסודר של המשרה, אפשרות לפניות יזומות למועמדים פוטנציאליים, קביעת תבחינים מקצועיים, בחינה מובנית והשוואתית של כלל המועמדים, ותיעוד החלטות שיאפשר ביקורת מינהלית אפקטיבית.

בית המשפט ציין כי אימוץ מנגנון תחרותי אינו גוזל את סמכות הממשלה, אלא מחזק את הלגיטימציה של המינוי ואת עצמאותו של הנציב. בכך נשמר האיזון בין מרחב התמרון הנדרש לדרג הנבחר לבין ההגנות הנצרכות לתפקידים שהשפעתם מרקיעה לכל זרועות השירות הציבורי.

דעת המיעוט: גמישות ניהולית וגדרי התערבות

שופט נוסף, בדעת מיעוט, סבר כי אין מקום להתערבות שיפוטית רחבה, וכי דווקא הפטור ממכרז נועד להעניק לממשלה גמישות ליישום יעדיה. לפי גישה זו, לא הוכח כי נשקלו שיקולים זרים באופן המצדיק ביטול. חיוב הממשלה בהליך תחרותי מלא נתפס בעיני המיעוט כסטייה מגדרי הביקורת השיפוטית הראויה וכפגיעה בכלי ניהול שמקנה החוק.

משמעויות רחבות: גבולות הפוליטיזציה בשירות המדינה

הכרעת הרוב מתלבשת על מגמה רגולטורית רחבה יותר של חיזוק חומות המגן סביב בעלי תפקידים שאמונים על שמירת המקצועיות והעצמאות של השירות הציבורי. המסר הוא כפול: הממשלה מוסמכת להוביל מדיניות, אך אינה רשאית להתיך מנגנוני איתור, בדיקה והשוואה עד כדי סיכון יסודות הא-פוליטיות של השירות. בהתאם, נקבע כי אמון ושיתוף פעולה בין הנציב לממשלה אינם נגזרים משליטה בהליך המינוי, אלא ממחויבות משותפת לטובת הציבור.

עיקרי ההכרעה – בנקודות

• העתירות התקבלו ברוב דעות; ההסדר החד-פעמי לבחירת נציב שירות המדינה – בוטל.
• נקבע כי המשרה איננה פוליטית, אלא ממלכתית וא-פוליטית, וכי הנציב משמש שומר סף מרכזי בשירות הציבורי.
• חלה חובה להבטיח הליך מינוי תחרותי: פרסום המשרה, פניות יזומות, תבחינים מקצועיים, ובחינה השוואתית סדורה.
• שיקולים פוליטיים מפלגתיים ופרסונליים – שיקולים זרים שאסור לשקלם בכל שלב בהליך.
• הסתמכות על מועמד יחיד ועל ועדה הנתונה להליכי שליטה פוליטיים – יוצרת חשש מובנה לשיקולים זרים.
• דעת מיעוט גרסה כי הפטור ממכרז נועד לאפשר גמישות ניהולית לממשלה, וכי לא הוכחה עילה לביטול.

מה הלאה? צעדים נדרשים למנגנון קבע

הכדור עובר כעת למגרש הממשלה, שנדרשת לעצב נוהל קבע העומד בכללי המינהל התקין. מודלים אפשריים שהוזכרו בהקשרים כלליים של שירות המדינה כוללים ועדת איתור בלתי-תלויה בהרכב מאוזן, פרסום קריאה פומבית להגשת מועמדויות, קביעת דרישות סף ברורות ותבחיני מקצועיות, והליך ראיון מובנה עם משקלות מוגדרים מראש. לצד זאת, על הנוהל לשמר לממשלה את אחריותה וסמכותה המוסדית במינוי – אך בתוך מסגרת שקופה, מתועדת ובת-ביקורת.

מבחן ההצלחה יהיה כפול: מניעת פוליטיזציה ופגיעה בעצמאות מצד אחד, וחיזוק אמון הציבור במינויים בשירות הציבורי מצד שני. על רקע השחיקה שנרשמה בשנים האחרונות בנורמות מינהליות, קובע פסק הדין רף ברור: אין די בכותרת של "בדיקת כשירות" אם אין מנגנון תחרותי אמיתי שמאפשר בחירה בין מועמדים באופן ענייני, שוויוני ושקוף.

קביעת נוהל קבע למינוי נציב שירות המדינה צפויה להשפיע גם על אופן המינוי של בעלי תפקידים בכירים אחרים, במיוחד במשרות הפטורות ממכרז. הכללים שייקבעו ישמשו אמת מידה לרשויות המינהל בבואן לאזן בין יעילות ניהולית לבין ערכי היסוד של השירות הציבורי.

בסיכום הדברים, פסק הדין מבסס עיקרון פשוט: סמכות ללא בלמים אינה סמכות ראויה. השירות הציבורי נדרש לחוסן מקצועי ומוסרי, ועל כן מנגנוני מינוי לתפקידים שומרי סף חייבים להיות מתוכננים כך שיצמצמו עד תום חשש לשיקולים פוליטיים. קביעת הליך תחרותי וקבוע למינוי הנציב – כך קבע בית המשפט – היא המענה הראוי.