העליון: רשות מקומית רשאית להשתחרר מהסדר ארנונה מופחת שנמשך שנים – החיוב המלא יחול ממחצית 2020; שאלת ההפרשים ההיסטוריים תידון בנפרד

פסק דין חדש של בית המשפט העליון עוסק באיזון העדין בין כיבוד הסכמים לבין חובת הרשות הציבורית לגבות "מס אמת" לטובת הקופה הציבורית. בפסק הדין נקבע כי רשות מקומית באזור הגליל המזרחי רשאית להשתחרר מהסדר ביניים שהעניק תשלום ארנונה מופחת למוסד קתולי המשמש כבית הארחה, לאחר שההסדר – שנקשר מלכתחילה כתנאי זמני עד להסדר ממשלתי רחב – לא הבשיל להסכם סופי אף שחלפו שנים רבות. לצד זאת, העליון הותיר את שאלת ההפרשים ההיסטוריים לשנים קודמות לבירור נוסף, לאחר מיצוי משא ומתן ובמידת הצורך בהליך משפטי נפרד.

הרקע: חוב ארנונה, הסדר פשרה זמני ומשא ומתן מדינתי שלא הושלם

הסכסוך החל מחוב ארנונה שהצטבר על נכס המוחזק בידי מוסד דתי-קתולי המפעיל בית הארחה בתחומי רשות מקומית בצפון. לאחר הליכים שהתנהלו לפני יותר מעשור, הגיעו הצדדים להסכם פשרה שאושר בפסק דין. לפי אותו הסדר, בעל הנכס שילם ארנונה בשיעור של 66% מהחיוב החוקי – "הסדר ביניים" שנועד לחול במשך משא ומתן רחב שהתנהל בין רשויות המדינה לבין גורם דתי בין-מדינתי באשר למעמד מוסדות קתוליים בישראל והיקף חיוביהם בארנונה.

חלפו שנים, ההסדר הארצי המקווה לא נחתם, והרשות המקומית הודיעה למחזיק הנכס כי עליה לחזור ולגבות את מלוא הארנונה. המחזיק טען מנגד כי הסכם הפשרה תקף כל עוד המשא ומתן הארצי נמשך, ומשכך יש להמשיך לגבות לפי ההסדר המופחת.

במחוזי: הכרה בהשתחררות מן ההסכם – אך ללא חיוב רטרואקטיבי מלא

בית המשפט המחוזי קיבל את עמדת הרשות בחלקה. נקבע כי לרשות, בהיותה נאמן הציבור, נתונה סמכות להשתחרר מהסכם כאשר "צרכי ציבור חיוניים" מצדיקים זאת – עיקרון הידוע כ"הלכת ההשתחררות". במקרה זה, היעדר אופק לסיום המשא ומתן הארצי והצורך בגביית מס אמת הצדיקו את סיום הסדר הביניים. יחד עם זאת, המחוזי סבר כי אין מקום לחייב את המחזיק בתשלום רטרואקטיבי של מלוא הארנונה עבור השנים הקדומות, בהן שילם שני שלישים בהתאם להסכם התקף דאז.

בערעור: הרשות מבקשת הבהרה לגבי ההפרשים; המחזיק טוען לפגיעה בהסתמכות

הרשות המקומית ערערה בטענה כי הדרישה להפרשי ארנונה עבור שנים קודמות אינה "רטרואקטיבית" במובן הפסול, שכן החיובים השנתיים הושתו כדין מדי שנה; ההסכם רק איפשר תשלום מופחת זמני, והשלמת ההפרש לא נזנחה. מנגד, המחזיק טען כי הרשות מבקשת למעשה לבטל את ההסכם מיסודו וכי השתחררותה לאחר שנים פוגעת בתום הלב ובהסתמכותו על פסק הדין שנתן להסדר תוקף.

העליון: הסדר הביניים היה מוגבל מטבעו; לרשות זכות להשתחרר משיקולי מס אמת

הרכב העליון, מפי שופט בכיר, קיבל את ערעור הרשות ברובו ודחה את ערעור המחזיק. נקבע כי נקודת המוצא היא לשון הסכם הפשרה עצמו: ההסדר יושם כהסדר זמני בלבד, בכפוף להכרעה או להסכמה כלל-מדינתית; ולרשות נשמרה הזכות לחדש תביעות אף לאחר אישור ההסכם. סעיפים אלה, כך הדגיש בית המשפט, אינם מתיישבים עם הטענה שההסדר הוא "נצחי" או בלתי ניתן לשינוי. הם אף תומכים בזכותה העקרונית של הרשות לשוב ולגבות את מלוא החיוב כאשר האיזונים הציבוריים מחייבים זאת.

העליון הבהיר כי רשות מנהלית איננה משוחררת מקיום התחייבויותיה החוזיות, ואף מוטלת עליה חובת הגינות, יושר וסבירות מוגברת בהיותה גוף ציבורי. עם זאת, דיני המשפט המנהלי מוסיפים לשיקולים החוזיים את טובת הציבור, ולשם כך הוכרה הלכת ההשתחררות: כאשר המשך קיום ההסכם אינו מתיישב עם צרכי ציבור חיוניים – הרשות רשאית להשתחרר ממנו, מבלי שיראו בכך הפרה חוזית.

מהי "הלכת ההשתחררות" ולמה היא חלה כאן?

"הלכת ההשתחררות" היא דוקטרינה שיפוטית המאפשרת לרשות ציבורית לסיים או לשנות התקשרות חוזית קיימת אם רובד משמעותי של האינטרס הציבורי דורש זאת. היא מופעלת במשורה, בזהירות, ובתנאי שנבחן מכלול שיקולים, ביניהם הפגיעה בהסתמכות של הצד הפרטי לעומת הפגיעה הצפויה בקופה הציבורית.

• האיזון נבחן לפי היקף החוב או עלות ההסכם לציבור. כאשר מדובר בחוב ארנונה משמעותי, המשקל הציבורי גובר.
• נבחנת גם חלופת הזמן וודאות ההסדר. אם מדובר בהסדר זמני שנקשר על רקע משא ומתן חיצוני שלא הושלם במשך שנים, הדבר נוטה לתמוך בהשתחררות.
• נשקלת התנהלות הצדדים ותום הלב: האם נשמרה זכותם לקיים משא ומתן? האם נשמרו פתחי יציאה בהסכם?
• במקביל, נבחנת אפשרות לצמצם פגיעה בפרט, למשל בקביעת תחולה עתידית או בשמירת טענות לשלב נפרד.

בנסיבות המקרה, ההסדר נולד מתוך נכונות הרשות להעניק "הנחת ביניים" עד להכרעה מדינתית-מערכתית ביחס למוסדות קתוליים. כעבור קרוב לעשור ללא אופק להסכמה כללית, קבע העליון כי האינטרס הציבורי בגביית מס אמת ובהגנה על הקופה הציבורית מכריע, ומצדיק את השתחררות הרשות.

תחולת החיוב המלא והשלכתו

לצורכי מעשיות, קבע העליון כי מרגע שהרשות הודיעה על חזרתה לגבייה מלאה – במחצית שנת 2020 – על המחזיק לשלם את מלוא הארנונה החל מאותה נקודת זמן ואילך. בכך כיבד בית המשפט את הצורך לתת הודעה ברורה לצד הפרטי ולהימנע משינוי חד-צדדי רטרואקטיבי ביחס לתקופה שבה פעל לפי ההסדר המאושר.

• החיוב המלא יחול ממועד הודעת הרשות במחצית 2020 ואילך.
• ההסדר המופחת חדל מלהיות תקף מעת ההשתחררות, ואינו מחייב עוד לעתיד.
• ההכרעה אינה מונעת מן המחזיק להעלות טענות ביחס לשנים עברו – אך במסלול המתאים ולאחר מיצוי מו"מ.

ומה לגבי ההפרשים ההיסטוריים? לא מכריעים כעת – תחילה מו"מ, ואם ייכשל, הליך נפרד

סוגיית ההפרשים – קרי השלמת כשליש מהחיוב עבור שנים בהן שולם לפי ההסדר – נותרה פתוחה. העליון ציין כי כבר בהסכם הפשרה הוסכם שהשאלה תוחזר לשולחן המו"מ בין הצדדים, ובמקרה הצורך תוכרע שיפוטית. לכן, אף שהרשות רשאית עקרונית לעתור לגביית ההפרשים, אין להכריע בכך במסגרת זו בלא מתן הזדמנות למו"מ ייעודי. במידת הצורך, הסעד ייתבע בתובענה נפרדת והטענות שמורות לשני הצדדים.

• הטענות ביחס להשלמת ההפרש לשנים עברו נשמרות במלואן לכל צד.
• הצדדים ינהלו משא ומתן ייעודי בסוגיה, ורק אם לא יושג פתרון – תוגש תובענה נפרדת.
• כך נשמר עקרון ההגינות הדיונית ומובטח דיון מרוכז בסוגיה המורכבת.

משמעות והשלכות: לקחים לרשויות ולמוסדות

פסק הדין נושא משמעות רחבה לכל רשות מקומית הנדרשת להסדרי ביניים ארוכי טווח, במיוחד כשנקשרים להסדרים חיצוניים שהשלמתם אינה ודאית. הוא מדגיש כי אמנם יש לכבד הסכמים, אך כאשר קופה ציבורית נפגעת לאורך זמן וההסדר הזמני נמשך מעבר לסביר – ניתן, בתנאים מצטברים והולמים, להפעיל את הלכת ההשתחררות.

• לרשויות: ראוי להגדיר מראש מסגרות זמן, מנגנוני יציאה ותנאים מפורשים לסיום "הסדרי ביניים". תיעוד הודעות והתרעות יסייע בהגנה משפטית על החלטות עתידיות.
• למוסדות: הסתמכות על הסדר זמני מחייבת בחינה שוטפת של הסיכונים, ובפרט כאשר ההסדר תלוי באירוע חיצוני שאינו בשליטת הצדדים.
• לציבור: דיני הארנונה משקפים אינטרס ציבורי רחב במימון השירותים המוניציפליים. כאשר נוצרת סטייה ממס אמת לאורך זמן, עלולה להיפגע הקופה הציבורית, והמשפט מכיר בצורך לאזן זאת.

מה חשוב לדעת?

• הלכת ההשתחררות מאפשרת לרשות ציבורית להשתחרר מהסכם כאשר צרכי ציבור חיוניים אינם מתיישבים עם המשך קיומו.
• הסדרי ביניים צופים שינוי: אם נרשם בהסכם כי הוא זמני וכי שמורות זכויות לתבוע בעתיד, אי אפשר לראות בו הסדר "נצחי".
• חיוב מלא יכול לחול ממועד ההודעה לעתיד, תוך שמירת טענות הצדדים לגבי ההפרשים בגין שנים עברו להליך נפרד.
• בית המשפט מקפיד על תום לב, סבירות ושקיפות בהתנהלות הרשות – לצד ההגנה על הקופה הציבורית.

לסיכום, העליון קבע כי הרשות המקומית רשאית להשתחרר מהסדר הביניים המופחת ולהשיב את גביית "מס האמת" למסלולה החל ממחצית 2020. עם זאת, שאלת השלמת ההפרשים ההיסטוריים – אותם סכומים ששולמו בעבר בשיעור של כ־66% בלבד – תתברר לאחר מיצוי משא ומתן בין הצדדים, ובמידת הצורך בליך עצמאי. ערעור הרשות התקבל ברובו; ערעור המחזיק נדחה. פסק הדין מחזק את החובה לשקלול אינטרס הציבור והקופה הציבורית בכל התקשרות של רשות, אך לצד שמירה על הגינות דיונית ואיזון ראוי מול אינטרס ההסתמכות של הפרט.