בית המשפט המחוזי: שב"ס חייב להבטיח גמול שעתי מינימלי לאסירים גם בתעסוקה לפי תפוקה ולהנפיק דו"ח גמול חודשי

בית המשפט המחוזי קיבל עתירה עקרונית בנושא גמול עבודה לאסירים, וקבע כי שירות בתי הסוהר מחויב להבטיח גמול שעתי מינימלי גם במערכי תעסוקה המבוססים על תפוקה (Piecework). עוד נקבע כי יש לעגן מנגנון עדכון שנתי של "ערך הגמול השעתי" ולהנפיק לכל אסיר דו"ח גמול חודשי מפורט. פסק הדין מדגיש כי תכלית העסקת אסירים היא בראש ובראשונה שיקומית, וכי גמול נמוך באופן קיצוני פוגע בכבוד האדם ואינו עולה בקנה אחד עם עקרונות המשפט הציבורי.

הרקע לעתירה

העתירה נסבה על מדיניות שב"ס בתשלום גמול לאסירים המועסקים בתעסוקה יצרנית בתוך מתקני הכליאה. העותר, המרצה מאסר ארוך שנים ומועסק במסגרת עבודה יצרנית כחלק מתהליך שיקומי, טען כי התשלום האפקטיבי שקיבל בעבודתו לפי תפוקה עמד על כ-5.20 שקלים לשעה – סכום הנמוך משמעותית מ"ערך הגמול השעתי" הפנימי שנקבע בעבר ועומד, לפי הטענה, על 18.90 שקלים. לדבריו, גם במאמץ סביר ובנסיבות עבודתו לא היה ביכולתו להגיע לרמת גמול מינימלית ההולמת יחס סביר לשכר המינימום במשק, כך שהסדר התשלום לפי תפוקה עוקף בפועל את החובה לשמור על גמול מינימלי הוגן.

העותר ביקש להורות לשב"ס לעדכן את הגמול בעבודות קבלניות – דהיינו, עבודות המתומחרות לפי כמות הפריטים או התוצרת – כך שתובטח לכל הפחות רמת גמול שעתי מינימלית הדומה לעקרון החל בעבודה יומית ושעתית. בנוסף טען להעדר שקיפות: "ערך הגמול השעתי" לא עודכן מזה זמן, והוא אינו מקבל פירוט תקופתי מסודר בדמות דו"ח חודשי על עבודתו ועל הגמול שנצבר, המקביל במהותו למידע שנמסר לעובד בצורת תלוש שכר.

עמדת שב"ס והמסגרת הנורמטיבית

שב"ס טען כי ייעודה של תעסוקת אסירים הוא הקניית הרגלי עבודה, משמעת ומיומנויות – רכיבים שיקומיים המקדמים את שילוב האסיר בחברה עם שחרורו. לשיטתו, התשלום בעד התעסוקה אינו "שכר" במשמעותו בדיני עבודה, אלא תגמול עידוד; לפיכך, דיני מגן מסוימים כמו חובה להנפיק תלוש שכר אינם חלים במישרין על אסיר. עוד נטען כי קיימת לשב"ס סמכות לקבוע מתכונת העסקה לפי תפוקה, וכי אין חובה להשוותה למודל של העסקה לפי שעות.

מנגד, בית המשפט הדגיש כי אף שאסירים אינם עובדים שכירים במלוא מובן המושג, המסגרת המנהלית מחייבת שמירה על עקרונות יסוד של סבירות, שוויון וכבוד האדם. בפסיקה קודמת של בתי המשפט הובהר כי גם כאשר חוק שכר מינימום אינו חל ישירות, יש לשמור על "יחס סביר" בין שכר המינימום הכללי לבין הגמול המשולם לאסירים. כמו כן נקבע בפסיקה בדיני עבודה כי גם העסקה לפי תפוקה אינה עוקפת את עקרון שכר המינימום; תכלית ההסדר מחייבת כי ההכנסה בפועל לא תרד מרף בסיסי המבטיח קיום של כבוד האדם. הגיון זה הוחל כאן כהיקש: העובדה שהאסיר מקבל גמול ולא שכר במובן הצר, אינה פוטרת מהחובה לשמור על רמת גמול מינימלית המעוגנת ביחס סביר לשכר המינימום.

הכרעת בית המשפט: סמכות – כן; גמול זעום – לא

בית המשפט קבע כי לשב"ס נתונה הסמכות לקבוע מתכונת העסקה לפי תפוקה, אך סמכות זו מסויגת בחובה להבטיח "גמול סביר" בהתחשב בכלל השיקולים הרלוונטיים. המשמעות המעשית: אין לשב"ס סמכות להעסיק אסיר ללא תגמול או בתגמול זעום באופן הפוגע בכבודו. כאשר השיטה מביאה לתוצאה שבה אסירים רבים אינם מגיעים לשיעור גמול מינימלי סביר, יש להתאים את ההסדר.

בית המשפט הפנה לעקרונות הפסיקה הקיימים ביחס לשמירת יחס סביר לשכר המינימום, והסביר כי דרישת הסבירות אינה מבחינה בין העסקה לפי שעות לבין העסקה לפי תפוקה. גמול ראוי נדרש בכל מתכונת. לפי הנתונים שהוצגו, שיעורי גמול שנעים סביב 16% ואף 11% משכר המינימום אינם עומדים במבחן הסבירות. גם אם קיימת פסיקה המזהה רמות גמול בסביבות 82% כשעשויות להיחשב סבירות בהקשרים מסוימים, הרמות הנמוכות שתועדו כאן חורגות בבירור מהמקובל ואינן מתיישבות עם שמירת כבוד האדם.

עוד צוין כי שיטת התמחור לפי פריט – כאשר ערך כל פריט אינו שקוף ולא ניתן להסבר – עלולה להקפיח את האסיר ולהוביל בפועל לשחיקה של הגמול, בניגוד לתכלית השיקומית. בכך, נקבע, נפגעת חובת הרשות לפעול בהגינות ובשקיפות, ומוטל ספק בקיומו של מנגנון ראוי לשמירה על יחס סביר לשכר המינימום.

הוראות אופרטיביות: גמול מינימלי, מנגנון עדכון ושקיפות

החלטת בית המשפט כוללת מערך הנחיות מעשיות שנועדו לתקן את הליקויים שאותרו:

• קביעת גמול שעתי מינימלי בהעסקה לפי תפוקה: על שב"ס להבטיח כי כל אסיר המועסק בשיטה זו יקבל לכל הפחות גמול שעתי מינימלי, שמקיים יחס סביר לשכר המינימום במשק. מדידת הסבירות תיעשה לפי הגמול הנמוך ביותר בפועל, ולא רק לפי ממוצעים.
• עדכון "ערך הגמול השעתי": יש להקים מנגנון עדכון שנתי, המבוסס על תשתית עובדתית ועל בחינה עקבית של שינויים בשכר המינימום והמציאות הכלכלית. החלטת הנציבה או הנציב בענין זה צריכה להיות מנומקת ולזכות בפרסום פנימי מסודר.
• דו"ח גמול חודשי לכל אסיר מועסק: שב"ס ימסור לכל אסיר המועסק בתעסוקה יצרנית דו"ח חודשי מפורט שיכלול, בין היתר, את הימים והשעות בהם עבד, ימי היעדרות, היקף התפוקה היומית, החישוב של הגמול השעתי שהופק מתפוקתו, וכל השלמה הניתנת כדי להגיע לרף המינימלי. דו"ח זה חיוני לשקיפות, בקרה והגנה על כבוד המועסק.
• איסור עקיפה באמצעות תפוקה: העסקה לפי תפוקה אינה יכולה לשמש כנתיב עוקף לעקרון הגמול המינימלי. גם במודל זה יש לשמור על יחס סביר לשכר המינימום ולהימנע מאפליה של אסירים מבוגרים, חולים או מוגבלים שאינם יכולים להגיע לתפוקה גבוהה.
• ביצוע בהקדם: בית המשפט הורה על יישום מהיר של השינויים, תוך הכרה בכך שמדובר בהיערכות מערכתית שעשויות להיות לה השלכות תקציביות וארגוניות, לרבות עדכון פקודות ונוהלי עבודה.

שיקום לפני הכול: התכלית והאיזון

נקודת הכובד העולה מן ההכרעה היא כי ההעסקה בכלא נועדה לשקם. שיקום אינו "טובה" אלא זכות שבצידה חובת רשות לקדם שילוב מרבי בפעילות תעסוקתית המתאימה לצרכיו של האסיר. ההיגיון הכלכלי – לרבות יעילות יצרנית או עלויות התקשרות עם קבלנים – הוא שיקול משני, ולעתים אף זר, כאשר הוא מתנגש בעקרון השיקום ובשמירה על כבוד האדם. לפיכך, שאלת "כדאיות" העסקה איננה נבחנת לפי כמות הפריטים שהאסיר מצליח להפיק, אלא לפי תרומתה של העבודה ליצירת הרגלי תעסוקה, הפחתת בטלה ולחץ, חיזוק תחושת המסוגלות והכנה ממשית לשילוב בקהילה לאחר השחרור.

במילים אחרות, מערכת התעסוקה בבתי הסוהר אמורה לשמש מעבדה שיקומית עם כללי יסוד של הגינות: תגמול הוגן, עדכון קבוע של ערכי הגמול, ושקיפות מלאה. קביעת גמול מינימלי, גם בתנאי תפוקה, היא אבן בניין במארג זה – היא מגינה מפני שחיקה של זכויות, מאפשרת פיקוח, ומעבירה מסר נורמטיבי: עבודת האסיר אינה חסד אלא מאמץ ראוי לתגמול.

הסמכות המנהלית וסייגיה

החלטות בנושא שיעור הגמול וצורתו מסורות לנציבת או נציב שירות בתי הסוהר במסגרת סמכות מנהלית. עם זאת, סמכות זו כפופה לעקרונות המשפט המנהלי: סבירות, מידתיות, שוויון ושקיפות. במצבים שבהם יישום שיטה מסוימת – כאן, תשלום לפי תפוקה – מביא לתוצאות שאינן שומרות על יחס סביר לשכר המינימום, חובתה של הרשות להתאים את המנגנון. פרקטית, פירוש הדבר הוא קביעת רף מינימלי והוספת "השלמה" במקרים שבהם הגמול המחושב מהתפוקה אינו מגיע לרף זה.

כמו כן, בית המשפט ציין כי בהינתן שינויי שכר מינימום במשק, מתבקש כי שב"ס יבחן את עדכון "ערך הגמול השעתי" לפחות אחת לשנה, על בסיס נתונים, וימלל את החלטותיו כדי לאפשר ביקורת ציבורית ושיפוטית אפקטיבית.

שקיפות: דו"ח גמול חודשי במקום תלוש

אף שאין יחסי עובד-מעביד מלאים בין האסיר לשב"ס, מצא בית המשפט כי ראוי למסור לאסיר פירוט חודשי בדמות דו"ח גמול. דו"ח זה יכלול נתונים אנליטיים על התפוקה והתגמול ויאפשר לעמוד על דרך חישובם. בכך, מושגות שתי תכליות: מצד אחד, מוענק לאסיר כלי יעיל לבקרה ולהשגה במקרה של מחלוקת; מצד שני, מתבטא יחס מכבד לעבודה ולגמול הנשען עליה.

משמעויות רוחב וצעדים נדרשים

פסק הדין מציב רף נורמטיבי למערך התעסוקה בבתי הסוהר ומבהיר כי אין מקום לתגמול זעום בהשוואה לשכר המינימום, גם כאשר מתכונת ההעסקה נשענת על מדדי תפוקה. הוא מטיל על שב"ס אחריות לעדכן את ערכי הגמול באופן תדיר, ליצור מנגנוני השלמה כדי להבטיח רף מינימלי, ולהנגיש דו"חות חודשיים שיטיבו עם הפיקוח הפנימי והחיצוני.

משמעות יישומית היא בחינת הסכמים עם ספקים וקבלנים, תיקון שיטות תמחור פר פריט כך שלא יביאו לשחיקה שיטתית של הגמול, והיוועצות מקצועית לצורך יצירת נוסחה שקופה המגלמת את התכלית השיקומית. לצד זאת, נדרש שיח מוסדי סדור בין הנהלת שב"ס לבין גורמי מקצוע בתחום רווחה, תעסוקה ושיקום, כדי לוודא כי המנגנון השכרי אינו תוצר משני של שיקולים תקציביים אלא נגזרת של תפיסה שיקומית עקבית.

לסיכום הדברים, בית המשפט קיבל את העתירה והורה על תיקון המערך כך שיגשים את עקרונות היסוד: יחס סביר לשכר המינימום, מנגנון עדכון קבוע, שקיפות באמצעות דו"ח גמול חודשי, ושימת התכלית השיקומית במרכז. כל זאת, תוך יישום מיידי ובחינה מערכתית רחבה, גם אם הדבר מחייב עדכון פקודות ונוהלי עבודה פנימיים.