ועדת החוקה מרחיבה את סמכויות רשם העמותות: חקירה מנהלית וחובת מבקר פנימי לעמותות גדולות

במהלך ישיבה מרתונית, ועדת החוקה של הכנסת אישרה לקריאה שנייה ושלישית שורת תיקונים מקיפים שמטרתם להסדיר את עבודתן של עמותות וחברות לתועלת הציבור ולהגביר את השקיפות והפיקוח. עיקרי השינויים: הרחבת סמכויותיו של רשם העמותות לפתוח בחקירה מנהלית, מינוי מפקחים ובודקים חיצוניים בפיקוח הרשם, וחובת מינוי מבקר פנימי בעמותות גדולות. לצד זאת הוכנסו מגבלות ואיזונים שנועדו להגן על פרטיות מקבלי השירות ולהבטיח פיקוח מידתי והוגן.

מה אושר היום

הוועדה קידמה לקריאה שנייה ושלישית הצעת חוק הכוללת תיקונים לדיני התאגידים של גופים ללא כוונת רווח, ובפרט לדין החל על עמותות וחברות לתועלת הציבור. לפי הצעת החוק, לרשם העמותות יתווספו כלים מנהליים שיאפשרו פיקוח יזום על פעילותן התקינה של מסגרות אלו. במקביל, תיקוני הנוסח שעברו במהלך הדיונים הארוכים מציבים גבולות ברורים להפעלת כוח הרגולציה כלפי העמותות ועובדיהן.

סמכויות חקירה ופיקוח

ליבת החידושים נוגעת להרחבת הסמכויות של רשם העמותות וצוותו. ההצעה מסמיכה את הרשם לפתוח בחקירה מנהלית נגד עמותה או עובד עמותה כאשר מתעורר חשד להתנהלות שאינה תואמת את הדין והתקנון. חקירה מנהלית היא הליך שבמסגרתו רשות מינהלית אוספת מידע ומסמכים לצורך בקרה ואכיפה אזרחית או ארגונית; בניגוד להליך פלילי, מטרתה אינה הרשעה ועונש, אלא תיקון ליקויים והבטחת ממשל תקין.

• מינוי מפקחים מטעם הרשם, שיוסמכו לבצע בדיקות בשטח ולבחון מסמכים ודיווחים.
• זימון גורמים רלוונטיים למסירת עדות או הבהרות. נקבע כי תשובות שיינתנו במסגרת הליך פיקוח מנהלי לא ישמשו ראיה נגד הנחקר בהליך פלילי.
• כניסה למקום שבו פועלת העמותה לצורך ביצוע בדיקות, בכפוף לכללי סבירות ומידתיות.
• דרישה מהעובדים ומנושאי משרה להזדהות ולהמציא מידע ומסמכים הנוגעים לפעילות.
• מינוי בודקים חיצוניים הפועלים תחת הנחיות הרשם ובפיקוחו, על מנת לבצע בחינות עומק מקצועיות ונקודתיות.
• פעולה גם כגורם מנחה ומסייע: הרשם יידרש להציע כלים והנחיות לשיפור ממשל תאגידי ולמניעת ליקויים חוזרים.

הסמכויות החדשות אינן באות להחליף אכיפה פלילית במקרים המתאימים, אלא להעניק לרשות המפקחת מעטפת אזרחית-מנהלתית שתסייע לזהות ליקויים בזמן ולמנוע הסלמה.

מבקר פנימי לעמותות בהיקף כספי גבוה

חידוש מרכזי נוסף הוא חיוב עמותות בעלות מחזור כספי העולה על 10 מיליון שקלים למנות מבקר פנימי, בדומה לחובה המוכרת בחברות לתועלת הציבור. המבקר הפנימי הוא נושא תפקיד שתכליתו לבחון את התנהלות הגוף, לאתר סיכונים תפעוליים ומשפטיים, ולהגיש המלצות לשיפור תהליכי עבודה ובקרה.

לפי ההצעה, מינוי המבקר הפנימי ייעשה בכפוף להסכמת ועדת הביקורת של העמותה. בכך, מבקשים המחוקקים להגביר את עצמאותו המקצועית של המבקר, לחזק את מנגנוני הפיקוח הפנימיים, ולהטמיע תרבות של ציות ויושרה ניהולית גם בגופים הפועלים למען הציבור.

איזונים והגנות על פרטיות ושירות

במהלך הדיונים הובהר כי הרחבת הסמכויות תלווה במנגנוני איזון. הוועדה קבעה כי סמכויות הפיקוח יופעלו על פי תכנית פיקוח מאושרת מראש בידי הרשם ובליווי מחזיק המקום או נציגו. עוד נקבע כי יש להתחשב במאפיינים המיוחדים של הגוף המפוקח ושל מקבלי השירות, תוך הקפדה על שמירת חיסיון של אוכלוסיות רגישות.

• הגבלת אפשרות כניסה למקרקעין שאינם אתר פעילות של העמותה.
• חובת הפעלה בשים לב לאופי הפעילות החברתית, הרווחתית או החינוכית של הגוף.
• דגש על שמירה קפדנית של סודיות וחיסיון בנוגע למקבלי שירותים, לרבות נזקקים.
• אימוץ סטנדרטים של מידתיות, כך שהפיקוח יתמקד בליקויים מהותיים ולא יכביד על הפעילות השוטפת.

סמכות לשינוי שם עמותה במקרים מיוחדים

במקרים חריגים, ובהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, תוסמך הרשות לשנות שם של עמותה באופן חד-צדדי. מדובר בכלי ייחודי שנועד לתת מענה למצבים שבהם השם עלול להטעות את הציבור או לפגוע בתקינות הפעילות. לפי ההסדר המוצע, הסמכות תופעל בזהירות ותוך הנמקה מתאימה.

הסעיפים שהוסרו במהלך הדיונים

הוועדה החליטה שלא להתקדם עם רכיבי הצעה שאפשרו הטלת עיצומים כספיים מנהליים בידי רשות מפקחת מסוימת על גופים ללא כוונת רווח ועל נושאי משרה בחברות לתועלת הציבור. הסרת רכיב זה משקפת העדפה לפיקוח מבהיר ומתקן על פני ענישה מנהלית רחבה, לפחות בשלב זה של ההסדרה.

דברי הגורמים המעורבים

גורם משפטי בכיר במשרד המשפטים אמר לאחר ההצבעה כי "מדובר בחוק חשוב שמאזן בין חיזוק ההגנה על הציבור לבין מתן יציבות למגזר השלישי. הושקעו מאמצים רבים כדי להגיע לנוסח מוסכם שמכבד את תפקידן החיוני של העמותות". חבר כנסת ותיק שהוביל חלק מהדיונים הוסיף: "הקשבנו לקולות מהשטח ושינינו היבטים מרחיקי לכת שהופיעו בנוסח המוקדם. התוצאה משקפת רגולציה אחראית המותאמת למציאות".

השלכות על המגזר השלישי והיערכות מומלצת

אם תאושר ההצעה במליאה, ארגונים ללא כוונת רווח צפויים להידרש להעמיק את מנגנוני הממשל התאגידי שלהם. המשמעות המעשית לעמותות בינוניות וגדולות עשויה לכלול חיזוק ועדות ביקורת, הבחנה טובה יותר בין תפקידים ניהוליים לפיקוחיים, ושדרוג תשתיות הדיווח והבקרה.

• מיפוי תהליכי עבודה ונקודות סיכון תפעוליות ומשפטיות.
• עדכון נהלים פנימיים, לרבות כללי ניהול ספרים, ניגודי עניינים ומדיניות תרומות.
• הכשרת בעלי תפקידים בנושאי ציות, הגנת פרטיות ושמירת מסמכים.
• בחינת צורך בהקמת פונקציית ביקורת פנימית רוחבית גם בעמותות שמחזורן נמוך מסף החובה, לשם אימוץ פרקטיקות מיטביות.

בנוסף, מומלץ להיערך לשיח רציף ושקוף עם הרגולטור – הן כדי לקדם תהליכי תיקון פנימיים והן כדי להבטיח הבנה טובה של דרישות הפיקוח העתידיות.

מושגים משפטיים בקצרה

• עמותה: תאגיד ללא כוונת רווח המוקם לשם מטרה ציבורית או חברתית ופועל בהתאם לתקנון.
• חברה לתועלת הציבור: ישות תאגידית הדומה לחברה, אך ייעודה הציבורי מעוגן בהגבלות הון ורווחים, והממשל התאגידי שלה מחמיר יותר.
• חקירה מנהלית: הליך בדיקה בידי רשות מינהלית לצורך פיקוח ואכיפה לא-פלילית, שמטרתו איתור ליקויים ותיקונם.
• מבקר פנימי: נושא תפקיד עצמאי שתפקידו לבחון את תקינות התהליכים בארגון ולהתריע על כשלי בקרה וניהול סיכונים.
• ועדת ביקורת: גוף פנימי המפקח על הנהלת הארגון ובוחן את עבודת המבקר הפנימי, הדוחות הכספיים ותהליכי הציות.
• מקבלי שירות: ציבור הנהנים מפעילות העמותה; חלה חובה לשמור על פרטיותם ועל חיסיון מידע הנוגע להם.

הקשר רחב ותהליכים עולמיים

ברקע המהלך מצויה מגמה רחבה של חיזוק שקיפות ואחריותיות בגופים הפועלים למען הציבור. בעולם, ארגונים ללא כוונת רווח נדרשים יותר ויותר לכללי ניהול מוקפדים, ביקורת פנימית אפקטיבית ודיווחיות מוגברת כלפי תורמים, נהנים והציבור הרחב. ההצעה הנוכחית מבקשת לעגן כלים דומים גם בישראל – תוך התאמה למציאות המקומית והבטחת גמישות מספקת לארגונים המושתתים במידה רבה על התנדבות ומשאבים מוגבלים.

ההליך הפרלמנטרי – מה צפוי כעת

הצעת החוק שאושרה בוועדה תובא כעת למליאת הכנסת להצבעה סופית. אם תאושר, היא תהפוך לחוק מחייב לאחר שתושלם מלאכת החקיקה ותפורסם כחוק. בשלב שלאחר מכן יוכלו הרשות המפקחת והגופים הרלבנטיים לפרסם הנחיות יישום והבהרות, כדי לאפשר מעבר מסודר ומידתי להסדרים החדשים.

לסיכום, המהלך שאושר בוועדת החוקה מבקש לחזק את אמון הציבור בעמותות ובחברות לתועלת הציבור, תוך הוספת כלי פיקוח והתוות גבולות ברורים להפעלתם. הצלחת הרפורמה תימדד ביכולתה לשלב בין ניהול תקין ושקיפות לבין שימור הגמישות והחדשנות המאפיינות את המגזר השלישי.